推進中國與坦桑尼亞鐵路合作的政策路徑

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:26 瀏覽：1908 收藏

(一)堅定合作方向，謹慎推進

對坦鐵路合作既要堅定合作方向也要謹慎推進，在項目決議前進行仔細評估。鑒于坦桑尼亞鐵路多年來一直低迷不興的事實以及對坦經濟的預期，悲觀的觀點認為，在坦桑尼亞鐵路運輸是失敗的事業(yè)，相對其他基礎設施如公路或能源而言，國際金融機構近年在非洲對鐵路項目的投資貸款相對很少，因此投資鐵路是一項前景黯淡的事業(yè)。但另一種觀點認為，鐵路是促進非洲發(fā)展和充分開發(fā)非洲大陸自然稟賦的必不可少的工具。很多非洲國家和地區(qū)集團當前正在設計新的鐵路建設方案。外部機構或國家在推進游說政府甚至直接投資鐵路方面日益積極。對此，我們需謹慎對待，不能偏信而大躍進，也不能止步不動。我們需要做的是，在項目評估鑒定和準備階段，清楚地理解鐵路事業(yè)的基本原理，根據(jù)各國具體社會經濟情況做出適當、無偏見的評估。無論是升級改造坦贊鐵路還是參與中央鐵路建設，都須如此。

(二)超越歷史，尊重國情，科學決策

馬古富力政府將鐵路基礎設施建設作為其政府的優(yōu)先工作，中國也樂意參與其鐵路系統(tǒng)升級工作。但是雙方政府在具體線路選擇上存在較大分歧。中國出于對歷史友誼的眷戀情懷以及強調其在政治方面的象征意義力推坦贊鐵路，而坦政府因其內在的發(fā)展邏輯和地區(qū)政治邏輯優(yōu)先推進中央鐵路標軌項目。尊重坦方的自主選擇，尊重東非地區(qū)基礎設施一體化發(fā)展的現(xiàn)狀，客觀評估坦國內市場利弊和地區(qū)政治經濟態(tài)勢，看清坦桑尼亞國內及周邊內陸國家自然市場發(fā)展趨勢，在此基礎上中方再做出是否參與、何時參與、如何參與的判斷和決策。只有與東道國及其交通相關地區(qū)自然市場相匹配，新的鐵路項目才會可持續(xù)。

(三)完善特許經營條款及方式

一方面，在項目談判中對特許經營協(xié)定須借鑒他國經驗教訓，仔細斟酌協(xié)議條款，盡力避免風險。盡管特許經營是外部投資者目前解決貸款償還的一種較合理的選擇，但它并非應對借貸風險的萬能藥。2016年非洲發(fā)展銀行報告在調查8個非洲國家后指出，特許經營方式的引入結果令人擔憂，其中兩個國家經歷很短期的嘗試后就終止了特許經營模式。依然在堅持特許經營運作的鐵路公司，特許經營條款也做出了重大修改。其教訓在于，低估了所需投資的數(shù)額，未分別考慮鐵路基礎設施的維護和更新、機車車輛和運營成本，未能考慮客運與貨運之間的復雜關系，未充分考慮評估公路對鐵路的競爭與互補關系等。在調研中，我們了解到，坦桑尼亞中央鐵路的特許經營方是印度公司，由于急于上馬，條款漏洞太多，2007年拿到特許經營合同，2011年就失敗取消。贊比亞鐵路由以色列公司特許經營，由于合同簽得滴水不漏，以色列團隊僅用10名高管，就管理了整條線路。②我們在參與坦桑尼亞鐵路合作時，須進一步充分了解、借鑒其他國家已有經驗教訓，以避免各種潛在的投融資風險。

另一方面，擴大特許經營的利益攸關方，建立政府與企業(yè)的聯(lián)合體，共同投資、共擔風險。鐵路投資是一項長期性戰(zhàn)略性投資，很多時候需要國家財政補貼方能超越市場風險，維持可持續(xù)運營。就坦贊鐵路升級改造而言，若按照200萬噸的設計年運量計算，需要投入30-40億元人民幣，約30年才能收回投資。加之建成后管理經營期間的日常性投入，總成本收入更高，收回投資周期更長，單靠政府或鐵路企業(yè)是難以應對和承擔的。為此，我國政府可以考慮將中國在贊比亞有投資項目或投資意向的礦業(yè)企業(yè)組織起來，將所有與坦贊路有切身利益的中外相關方組織起來，以“捆綁”方式共同出資整修坦贊鐵路，從而在對坦鐵路合作中形成“集團作戰(zhàn)”，風險同擔共解，利益共謀共享，形成中外多方命運共同體。通過這種方式既可有效降低各方風險，又可增強中國公司參與中央鐵路項目的競爭力。此外，鐵路建設還必須秉持集約發(fā)展理念，同產業(yè)園區(qū)、經濟特區(qū)建設同謀劃、共推進，實現(xiàn)大型基礎設施建設同當?shù)禺a業(yè)發(fā)展良性互促，以鐵路建設帶動沿線產業(yè)和經濟社會發(fā)展，以產業(yè)發(fā)展為鐵路有效運營提供支撐。

(五)未雨綢繆，應對安全風險

在未來中坦鐵路合作中，還須提前制定應對自然、社會治安和勞工關系等各類安全風險的預案。在項目談判中，須考慮建設過程中應對各類自然、醫(yī)療、施工風險的安全成本，應對社會治安風險的安保制度和成本，以及應對社區(qū)關系和勞工關系的公共關系成本。因此，首先要妥善處理好與工會的關系。非洲國家工會勢力往往很強大，坦桑尼亞同樣如此。參與鐵路建設和運營前，需要充分了解其工會現(xiàn)狀和特點，在談判中應充分接觸相關工會組織，與工會保持經常性溝通與聯(lián)系。其次要處理好鐵路項目沿線的居民社區(qū)關系。投資后，要認真履行企業(yè)社會責任，要充分了解和尊重當?shù)刈诮绦叛龊惋L俗習慣，照顧好相關社區(qū)民眾利益。最后要了解學習坦桑尼亞環(huán)境法和環(huán)境政策，做好項目環(huán)境影響評估及應對方案，盡量降低項目對環(huán)境的不良影響。

結語

中坦(贊)鐵路合作是中非鐵路合作的先行者。它是在特殊歷史時期中國支持非洲民族獨立和解放的偉大義舉，由此樹立了中非友誼的歷史豐碑，形成了友好、團結、奉獻的坦贊鐵路精神。習近平進一步將坦贊鐵路精神提煉升華為“真、實、親、誠”的對非合作方針。中合作再次處在新的歷史機遇期，中非鐵路合作再次形成了波瀾壯闊的新潮流，中國成為非洲鐵路公路等基礎設施建設的重要外部支持力量。在這一合作大潮中，中坦鐵路合作盡管有所滯后，但若抓住機遇，謹慎應對困難和挑戰(zhàn)，中坦雙方完全有可能超越歷史豐碑，將鐵路合作推進到新的水平。自2015年中非合作論壇約翰內斯堡峰會以來，中非合作呈現(xiàn)三個新的變化:一是從政府主導逐漸向市場運作為主轉型，二是從一般商品貿易逐漸向產能合作和加工貿易升級，三是從簡單工程承包逐漸向投資建設運營領域邁進。中非合作的理念、結構和主體都在與時俱進，不斷深化。

這表明，中非合作已經進入轉型升級新階段。我們需要積極探索中非合作轉型

升級新思路，而本文對中坦鐵路合作的分析對此具有一定啟示意義:

第一，對非合作需要注意普遍性與特殊性的統(tǒng)一。在中非合作中，非洲國家具有一些普遍性特點，比如非洲國家的當代使命都以工業(yè)化和發(fā)展為主題，但是各個國家資源稟賦不同，地理環(huán)境不同，歷史文化不同，內部經濟結構和發(fā)展水平不同，政治治理具體結構與水平也各有差異。這就要求我們在對非國別合作中，把握國別特殊性，深入了解各個合作對象國的歷史、文化尤其是當代政治、經濟、社會現(xiàn)狀乃至具體行業(yè)結構特點和內部邏輯，方能順利有效推進雙方合作進程，實現(xiàn)可持續(xù)與互利共贏。

第二，注意合作性與競爭性的統(tǒng)一。盡管合作共贏構成了中非關系的主旋律，但不容忽視的是競爭性和沖突性。隨著雙方合作的持續(xù)深入以及非洲主體意識的不斷提升，競爭性與沖突性必然會逐步顯現(xiàn)。研究和管理好中非關系中的差異性、沖突性和競爭性，才能確保中非合作的可持續(xù)發(fā)展。

第三，不斷提升自身技術能力與支持非洲自主發(fā)展能力相結合。不僅授人以魚而是授之以漁，是中國對非產業(yè)合作的一貫傳統(tǒng)。在非洲工業(yè)化和中非合作轉型升級的新階段，一方面，繼續(xù)堅持管理經驗模式和技術知識向非洲合作對象國的轉移，注重非洲人力資源開發(fā)合作，是中非實現(xiàn)互利共贏與可持續(xù)合作的必要條件。另一方面，中國對非合作政策要堅持根據(jù)形勢發(fā)展而不斷變革創(chuàng)新，產業(yè)技術能力也要不斷提升。我們須在保持自身特色優(yōu)勢的基礎上，進一步提升技術，強化企業(yè)社會責任，提高自身在對非國際合作中的競爭力。

第四，關注合作國家所在地區(qū)的區(qū)域政治與國際關系邏輯。一方面，非洲地區(qū)一體化在當代非洲發(fā)展進程中成為一種日益凸顯的力量。非洲各個次區(qū)域在金融、貿易、交通等各個領域大都出現(xiàn)了地區(qū)性制度和安排。我們在對非國別合作中需要順應這種地區(qū)邏輯。另一方面，非洲次區(qū)域國際關系中也存在國別競爭和利益沖突，例如東非地區(qū)的坦桑尼亞與肯尼亞的主導權競爭。我們需要準確把握和謹慎考慮具體地區(qū)國際關系態(tài)勢，評估國別合作項目的外交效應，做好對非國別合作的戰(zhàn)略協(xié)調。也就是說，不僅要考慮合作項目的經濟發(fā)展效益，還要考慮其對非關系的政治與外交效應。

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