水利行業(yè)檢測(cè)監(jiān)督管理統(tǒng)計(jì)分析及策略研究

  引言

  水利工程質(zhì)量檢測(cè)是保障水利工程質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1?3],近年來(lái)，水利工程檢測(cè)蓬勃發(fā)展，水利工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)呈迅猛增長(zhǎng)趨勢(shì)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)在水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)有近500家[4],隨著檢測(cè)市場(chǎng)的全面放開，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，各地檢測(cè)機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)速度差異較大，部分省份檢測(cè)機(jī)構(gòu)多達(dá)百余家，而部分省份僅幾家，其中以民營(yíng)第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)居多[5?7]。隨著檢測(cè)機(jī)構(gòu)的持續(xù)增加，其數(shù)量和質(zhì)量的矛盾日益顯現(xiàn)，如何對(duì)水利質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的監(jiān)控，以確保水利工程質(zhì)量檢測(cè)結(jié)果的質(zhì)量，是水利監(jiān)督機(jī)構(gòu)與檢測(cè)機(jī)構(gòu)共同面臨問(wèn)題。

  為加大對(duì)水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，水利部發(fā)布一系列措施強(qiáng)化監(jiān)管力度[8?9],各級(jí)水行政主管部門也相繼出臺(tái)了監(jiān)督檢查工作方案，明確了水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管和其他檢查事項(xiàng)，水利工程質(zhì)量整體是可控的，但在質(zhì)量監(jiān)管方面仍存在一些問(wèn)題，如組織機(jī)構(gòu)不健全、監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理等[10?12]。本文梳理了近5年水利部及省級(jí)水行政主管部門（以江西為例）開展質(zhì)量檢測(cè)單位“雙隨機(jī)一公開”抽查情況，對(duì)存在的問(wèn)題依據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分類，梳理水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)監(jiān)督管理現(xiàn)狀，分析監(jiān)管面臨的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，提出相應(yīng)的市場(chǎng)建設(shè)與管理措施。

  1監(jiān)督檢查情況分布統(tǒng)計(jì)

  為促進(jìn)水利工程質(zhì)量的健康發(fā)展，進(jìn)一步提升水利建設(shè)市場(chǎng)主體監(jiān)管工作效能，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第279號(hào)）[13]、《水利工程質(zhì)量檢測(cè)管理規(guī)定》（水利部令第36號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“36號(hào)令”）[14]、《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》（國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局令第163號(hào)[15],國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第38號(hào)修訂）[16]等有關(guān)規(guī)定，各級(jí)水行政主管部門出臺(tái)了一系列監(jiān)督檢查管理工作規(guī)定，監(jiān)督檢查形式有從業(yè)行為專項(xiàng)檢查、“雙隨機(jī)一公開”檢查等各類監(jiān)督檢查，以此規(guī)范檢測(cè)從業(yè)行為。

  本文統(tǒng)計(jì)分析了近5年(2018—2022年）水利工程建設(shè)監(jiān)理單位和甲級(jí)質(zhì)量檢測(cè)單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查結(jié)果情況，統(tǒng)計(jì)的監(jiān)督檢查對(duì)象涉及全國(guó)32家水利甲級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)及江西省13家水利乙級(jí)檢測(cè)機(jī)構(gòu)。從抽查的樣本來(lái)看，存在的問(wèn)題主要集中在“36號(hào)令”、水利工程質(zhì)量檢測(cè)單位資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)（下稱“等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)”）等[17],具體抽查情況表現(xiàn)、不符合依據(jù)及不符合發(fā)生概率見表1,如圖1所示。

  從圖1及表1知，水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中出現(xiàn)的問(wèn)題覆蓋了“36號(hào)令”的大部分條款，常見問(wèn)題主要表現(xiàn)在11個(gè)方面，其中“36號(hào)令”十七條、十六條、二十一條、二十七條四條發(fā)生概率較大，發(fā)生概率基本在15%以上。第十七條關(guān)于檢驗(yàn)報(bào)告及儀器設(shè)備檢定／校準(zhǔn)方面發(fā)生情況最為突出，而這些將會(huì)對(duì)檢測(cè)結(jié)果產(chǎn)生很大影響，因此檢驗(yàn)報(bào)告及儀器設(shè)備將納入重點(diǎn)監(jiān)督檢查內(nèi)容。

  2質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀分析

  為持續(xù)推動(dòng)第三方檢驗(yàn)檢測(cè)行業(yè)的發(fā)展，國(guó)家不斷出臺(tái)激勵(lì)政策，但其在為社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供了科學(xué)、準(zhǔn)確的檢測(cè)技術(shù)支撐的同時(shí)，尚存在以盈利為目的、超資質(zhì)、無(wú)資質(zhì)出具報(bào)告的現(xiàn)象?，F(xiàn)從監(jiān)督機(jī)構(gòu)及檢測(cè)市場(chǎng)兩個(gè)方面對(duì)水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

  2.1監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面

  在現(xiàn)有條件下，水行政主管部門對(duì)于水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管能力，尤其是基層水利部門的監(jiān)管方面尚存在不足，主要為3個(gè)方面。

  (1)監(jiān)管人員配備不足

  水行政主管部門除承擔(dān)行政許可工作外，還要承擔(dān)職責(zé)范圍內(nèi)的技術(shù)審查等工作，近幾年隨著水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)的迅猛增長(zhǎng)趨勢(shì)及行業(yè)監(jiān)管力度的持續(xù)加大，監(jiān)管人員需要完成從業(yè)行為專項(xiàng)檢查、“雙隨機(jī)一公開”檢查、工程質(zhì)量“飛檢”、工程質(zhì)量驗(yàn)收監(jiān)督等質(zhì)量檢測(cè)工作，由于人手不足，在監(jiān)管工作中往往疲于應(yīng)對(duì)，難以科學(xué)有效開展監(jiān)管工作。

  (2)監(jiān)管人員能力欠缺

  水利行業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)能力包括巖土工程、混凝土工程、量測(cè)、金屬結(jié)構(gòu)、機(jī)械電氣五大類，檢測(cè)參數(shù)多達(dá)百余項(xiàng)，這就對(duì)監(jiān)管人員能力提出更高要求，不僅要具備一定的法律法規(guī)及檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定評(píng)審知識(shí)，還要有一定的專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備及適應(yīng)能力，在工作量逐漸加大的情況下，短時(shí)間內(nèi)要全面提高監(jiān)管人員能力仍存在較大困難。

  (3)監(jiān)管工作規(guī)范不夠

  相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范性條文對(duì)于實(shí)施監(jiān)督管理多是概括性闡述了監(jiān)管職責(zé)，或者參考其他行業(yè)監(jiān)督管理，暫未出臺(tái)具體的監(jiān)管工作內(nèi)容指南等文件，因此涉及到具體的監(jiān)管工作，如何執(zhí)行、如何開展、責(zé)任邊界尚不明朗，尤其是涉及到具體的監(jiān)管內(nèi)容仍不夠清晰。

  2.2檢測(cè)市場(chǎng)方面

  (1)檢測(cè)市場(chǎng)的準(zhǔn)入條件低、地域性強(qiáng)

  為認(rèn)真貫徹落實(shí)水利部關(guān)于“放管服”改革的要求，各省放寬了檢測(cè)市場(chǎng)準(zhǔn)入取消附加限制條件，一定程度降低了檢測(cè)市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，檢測(cè)工作在不同企業(yè)之間相差較大。一些外屬地檢測(cè)機(jī)構(gòu)在跨地區(qū)開展檢測(cè)業(yè)務(wù)時(shí)，僅僅依靠一本資質(zhì)證書和幾個(gè)技術(shù)員“打天下”，而從政府監(jiān)管的角度來(lái)看，反而難以及時(shí)有效的限制這種“游擊”行為。

  (2)檢測(cè)市場(chǎng)管理存在不足

  水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)作為實(shí)施水利工程檢測(cè)的主體，在兼顧檢測(cè)公正性與經(jīng)濟(jì)利益上仍存在矛盾，面對(duì)日益激烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，一旦出現(xiàn)檢測(cè)業(yè)務(wù)不足的情況，將導(dǎo)致設(shè)備及人員的閑置，為維持自身經(jīng)營(yíng)，不得不壓低價(jià)格以獲取檢測(cè)業(yè)務(wù)，有的甚至低于檢測(cè)成本費(fèi)用，而這些違規(guī)操作導(dǎo)致的惡性循環(huán)對(duì)保障水利工程質(zhì)量極為不利，一定程度上制約了水利工程檢測(cè)機(jī)構(gòu)持續(xù)、健康的發(fā)展。

  (3)檢測(cè)機(jī)構(gòu)法律責(zé)任不夠明朗

  檢測(cè)機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)工程中需要的原材料進(jìn)行質(zhì)量控制，但在法律責(zé)任劃分上仍不明確。例如為確保檢測(cè)工作質(zhì)量，對(duì)于樣品抽取的準(zhǔn)確性和合理性的把握是非常重要的，但實(shí)際檢測(cè)機(jī)構(gòu)受施工單位委托開展自檢時(shí)，并沒(méi)有參與到實(shí)際施工管理，因此樣品代表性很難保證；檢測(cè)機(jī)構(gòu)在進(jìn)行送樣檢測(cè)時(shí)，對(duì)委托單位樣品無(wú)從查證，因此出具的報(bào)告僅對(duì)來(lái)樣負(fù)責(zé)；在施工中，原材料多采取分批次進(jìn)場(chǎng)，檢測(cè)機(jī)構(gòu)獲得的信息多為施工單位提供，無(wú)法得知是否所檢測(cè)樣品為同一抽檢批次的樣品，一旦不符合要求的材料摻入將對(duì)工程質(zhì)量構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

  (4)檢測(cè)機(jī)構(gòu)行業(yè)發(fā)展高度不夠

  隨著水利工程建設(shè)的發(fā)展，水利施工現(xiàn)場(chǎng)的管理模式也發(fā)生了很大變化，由過(guò)去的粗放式管理逐步向機(jī)械化、精細(xì)化的管理模式轉(zhuǎn)變。很多建筑原材料也不僅限于施工現(xiàn)場(chǎng)使用，會(huì)根據(jù)工程需要在預(yù)制工廠預(yù)制而成。從檢測(cè)技術(shù)的發(fā)展來(lái)看，檢測(cè)技術(shù)也有了很大提高，無(wú)損檢測(cè)技術(shù)也在逐步替代傳統(tǒng)的檢測(cè)方法，檢測(cè)技術(shù)依據(jù)的規(guī)程規(guī)范更新也在逐步加快，隨著而來(lái)的是對(duì)最新規(guī)程規(guī)范的掌握，但實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，部分檢測(cè)機(jī)構(gòu)尤其是第三方規(guī)模較小的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，在行業(yè)發(fā)展上仍謀劃不夠。

  (5)檢測(cè)機(jī)構(gòu)硬件條件不足

  目前，全國(guó)從事水利檢測(cè)的從業(yè)人員有幾萬(wàn)人，但由于檢測(cè)機(jī)構(gòu)的迅猛發(fā)展，很多機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員并非專業(yè)技術(shù)出身，從多次行業(yè)監(jiān)督檢查等情況來(lái)看，普遍存在從業(yè)人員職業(yè)素質(zhì)偏低、檢測(cè)人員工作態(tài)度及服務(wù)態(tài)度不端正等現(xiàn)象，這些都將直接影響到檢測(cè)方法及結(jié)果的準(zhǔn)確性，質(zhì)量控制的合理性等。

  (6)檢測(cè)機(jī)構(gòu)能力驗(yàn)證作用不顯著

  從現(xiàn)狀來(lái)看，通過(guò)與外部已具備該項(xiàng)檢測(cè)能力的檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相同試驗(yàn)樣品檢測(cè)數(shù)據(jù)比較或通過(guò)與持有該項(xiàng)檢測(cè)能力的檢測(cè)人員在相同試驗(yàn)樣品條件下進(jìn)行比較等方法來(lái)通過(guò)能力驗(yàn)證的情況仍存在，但受對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)間比對(duì)評(píng)定方法及測(cè)量不確定度應(yīng)用的掌握程度限制，能力驗(yàn)證作用能很難發(fā)揮。

  3質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)建設(shè)與管理措施

  工程質(zhì)量監(jiān)督是工程質(zhì)量管理體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)規(guī)范工程建設(shè)各方主體質(zhì)量行為、確保工程質(zhì)量起到了重要作用?，F(xiàn)結(jié)合質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀分析情況，從政府監(jiān)管、檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管3方面入手，提出相應(yīng)的建設(shè)與管理措施。

  3.1政府監(jiān)管方面

  3.1.1加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)交易及競(jìng)爭(zhēng)秩序的監(jiān)管(1)重視信用約束

  各級(jí)水利行政主管部門要加大力度規(guī)范檢測(cè)市場(chǎng)秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)信守法的市場(chǎng)環(huán)境，推進(jìn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)信用體系建設(shè)，實(shí)行信用分級(jí)分類管理。在“放管服”改革的要求下，針對(duì)跨區(qū)域開展檢測(cè)的情況，建立跨區(qū)域、跨行業(yè)的信用評(píng)價(jià)結(jié)果關(guān)聯(lián)共享制度，形成檢測(cè)機(jī)構(gòu)“一處失信、處處受限”的懲戒機(jī)制，提升檢測(cè)行業(yè)治理能力，規(guī)范工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)；同時(shí)，對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員受到的表彰獎(jiǎng)勵(lì)、行政處罰等信用信息依法在全國(guó)水利監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行公示；建立信用預(yù)警或紅黑名單管理制度，實(shí)行守信激勵(lì)和失信懲戒制度，加強(qiáng)對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的監(jiān)督管理。

  (2)完善規(guī)章制度

  水利工程質(zhì)量檢測(cè)相關(guān)法律法規(guī)經(jīng)過(guò)近年來(lái)的實(shí)踐和探索，已逐步健全，但涉及到監(jiān)管工作的具體措施還處于建設(shè)狀態(tài)，因此為積極引導(dǎo)、有力推動(dòng)檢測(cè)市場(chǎng)科學(xué)有序發(fā)展，還需要進(jìn)一步推動(dòng)檢測(cè)相關(guān)政策法規(guī)的建設(shè)，如編制《水利行業(yè)檢測(cè)監(jiān)管工作手冊(cè)》等，加強(qiáng)對(duì)水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，強(qiáng)化對(duì)違規(guī)檢測(cè)機(jī)構(gòu)和檢測(cè)行為的懲處，進(jìn)一步規(guī)范水利檢測(cè)行為。

  3.1.2加強(qiáng)“紅黑名單”管理

  (1)以“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管為基本方式，從業(yè)行為專項(xiàng)檢查為補(bǔ)充，信用監(jiān)管為基礎(chǔ)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)

  變對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管理念，完善事中事后監(jiān)管制度，統(tǒng)一規(guī)范事中事后監(jiān)管模式，建立多元監(jiān)管機(jī)制。對(duì)取得資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，采取“雙隨機(jī)、一公開”的方式，對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)是否連續(xù)符合資質(zhì)條件，通過(guò)網(wǎng)上核查、實(shí)地查看、能力測(cè)評(píng)等多種形式進(jìn)行核查。對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)不合格的，在納入“紅黑榜”管理的同時(shí)，依法做出限期整改、撤回資質(zhì)或撤銷資質(zhì)的處理。

  (2)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，嚴(yán)格按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，建立健全項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)活動(dòng)監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)項(xiàng)目質(zhì)量檢測(cè)過(guò)程和檢測(cè)行為監(jiān)管，嚴(yán)厲打擊出具虛假報(bào)告等行為，對(duì)違反法律法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和檢測(cè)管理有關(guān)規(guī)定的違法違規(guī)行為，嚴(yán)肅查處，依法依規(guī)。

  3.2檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管方面

  3.2.1完善人員管理

  (1)落實(shí)從業(yè)人員持證上崗制度。檢測(cè)單位應(yīng)加大自我約束，嚴(yán)格落實(shí)檢測(cè)人員持證上崗制度，同時(shí)自主開展崗位培訓(xùn)和繼續(xù)教育，在重視理論知識(shí)考試的同時(shí)，定期開展實(shí)際操作能力考核，以持續(xù)提高檢測(cè)人員檢測(cè)能力。

  (2)落實(shí)從業(yè)人員信用檔案制度。從業(yè)人員尤其是技術(shù)負(fù)責(zé)人、檢測(cè)技術(shù)人員一旦與檢測(cè)機(jī)構(gòu)建立了勞動(dòng)關(guān)系，短時(shí)間內(nèi)（如3個(gè)月或更長(zhǎng)）不允許進(jìn)行變更，如需變更應(yīng)及時(shí)到監(jiān)管部門進(jìn)行申請(qǐng)，通過(guò)加大對(duì)從業(yè)人員的監(jiān)管力度，促進(jìn)水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管向好發(fā)展。

  3.2.2重視人員素質(zhì)

  作為以技術(shù)服務(wù)為支撐的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員的技術(shù)水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)要求較高。從業(yè)人員從技術(shù)水平上講，要對(duì)測(cè)試中需要使用的儀器設(shè)備操作熟練掌握，對(duì)測(cè)試結(jié)果分析準(zhǔn)確、科學(xué)，應(yīng)具備深厚的測(cè)試能力；在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面，由于檢測(cè)工作涉及到各方面的利益問(wèn)題，一旦檢測(cè)人員在業(yè)務(wù)素質(zhì)方面出現(xiàn)問(wèn)題，很難保證檢測(cè)結(jié)果公平公正。因此，在工作中要杜絕麻痹大意、弄虛作假的問(wèn)題。

  3.3行業(yè)監(jiān)管方面

  檢測(cè)行業(yè)管理協(xié)會(huì)是具有自身領(lǐng)域特點(diǎn)的服務(wù)型組織，能夠?qū)⑿袠I(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)在實(shí)際開展工作中遇到的問(wèn)題進(jìn)行匯總，并通過(guò)組織檢測(cè)涉及各方，以交流座談、征求意見等多種方式，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)與檢測(cè)機(jī)構(gòu)之間的有效溝通，特別是對(duì)政府機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管難度較大的問(wèn)題，通過(guò)委托檢測(cè)行業(yè)管理協(xié)會(huì)的形式，強(qiáng)化行業(yè)自律，實(shí)現(xiàn)對(duì)水利檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理，實(shí)現(xiàn)行業(yè)監(jiān)管與檢測(cè)機(jī)構(gòu)之間的有效溝通交流。

  4結(jié)語(yǔ)

  水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)監(jiān)督管理工作經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展歷程，監(jiān)管效能也在不斷提高，但水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)還存在一些不適應(yīng)、不完善的問(wèn)題，制約了監(jiān)管工作的持續(xù)有效發(fā)展，因此在市場(chǎng)監(jiān)督管理過(guò)程中應(yīng)適當(dāng)增加監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員數(shù)量，不斷提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員能力，多措并舉逐步規(guī)范監(jiān)管市場(chǎng)，促進(jìn)水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)向好發(fā)展，為水利工程質(zhì)量檢測(cè)市場(chǎng)的發(fā)展提供有力的支撐。