中國與烏拉圭共建“一帶一路”:進(jìn)展、驅(qū)動因素及挑戰(zhàn)

  2014年7月17日，習(xí)近平主席在巴西利亞舉行的中國—拉美和加勒比國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤上提出，中拉要努力構(gòu)建“攜手共進(jìn)的命運(yùn)共同體”;2018年1月“一帶一路”延伸至拉美，中拉關(guān)系由此進(jìn)入發(fā)展新階段。在新發(fā)展階段，中烏關(guān)系在許多方面走在拉美地區(qū)前列。雖然中烏雙方的戰(zhàn)略考量不同，但推動合作、促進(jìn)共同發(fā)展、擴(kuò)大利益紐帶、夯實合作基礎(chǔ)是共同的目標(biāo)，中烏戰(zhàn)略伙伴關(guān)系進(jìn)一步鞏固。與此同時，中烏在共建“一帶一路”的過程中面臨著來自全球、區(qū)域和國內(nèi)層面的三重挑戰(zhàn)。其中，中烏雙邊自由貿(mào)易談判作為推動“一帶一路”合作的戰(zhàn)略舉措，未來的談判前景仍存在不確性。其結(jié)果可能會影響中烏合作的戰(zhàn)略預(yù)期，但這不會影響中烏合作的大局。

  一新時代中烏關(guān)系的新進(jìn)展

  在推進(jìn)中拉共建“一帶一路”、構(gòu)建“攜手共進(jìn)的命運(yùn)共同體”的進(jìn)程中，中國與烏拉圭的關(guān)系進(jìn)入快速和深化發(fā)展新階段，雙邊關(guān)系定位升級，經(jīng)貿(mào)關(guān)系取得突破性進(jìn)展，“一帶一路”下的合作機(jī)制逐步建立，全方位合作進(jìn)展順利。

  第一，戰(zhàn)略伙伴關(guān)系將中烏關(guān)系定位提升到新高度。自1988年2月3日中烏兩國建立外交關(guān)系以來，兩國關(guān)系一直保持平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。2013年5月25—28日，烏拉圭總統(tǒng)何塞·穆?？▽χ袊M(jìn)行工作訪問，“尋求同中國一切可能的合作”①。2016年10月12—20日，塔瓦雷·巴斯克斯總統(tǒng)對中國進(jìn)行國事訪問，雙方簽署了《關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》，兩國關(guān)系進(jìn)入發(fā)展新階段。中烏關(guān)系定位升級，為中烏開展全方位合作、推動雙邊關(guān)系全面深入發(fā)展、提升各領(lǐng)域合作水平、攜手在國際和地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更加積極的作用奠定了政治基礎(chǔ)。②2020年3月，中右翼的拉卡列總統(tǒng)上臺執(zhí)政后，致力于推動兩國全方位合作進(jìn)一步深化。

  第二，中烏經(jīng)貿(mào)關(guān)系取得突破性進(jìn)展。進(jìn)入21世紀(jì)以來，中烏貿(mào)易快速增長。根據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計，中烏貿(mào)易額從2000年的3.44億美元增加到2019年的59.36億美元。中國自2012年起首次超過巴西成為烏拉圭最大的貿(mào)易伙伴、第一大出口市場。2020年中烏貿(mào)易額雖然有所下降，但中國仍保持了烏拉圭第一大貿(mào)易伙伴地位。根據(jù)烏拉圭的統(tǒng)計，2020年烏拉圭對中國出口21.49億美元，占其出口總額的27%;烏拉圭從中國進(jìn)口14.39億美元，占其進(jìn)口總額的21%，中國為其第二大進(jìn)口來源國①。2021年中烏貿(mào)易迅速回升。根據(jù)“烏拉圭21世紀(jì)委員會”(UruguayXXI)的數(shù)據(jù)，2021年1—10月，烏拉圭出口達(dá)87.18億美元，增長31%，而同期對中國出口達(dá)20.73億美元，同比增長59%。2021年10月，中國占烏拉圭出口總額的37%②,凸顯了中國市場對烏拉圭的重要性。目前，中國對烏拉圭的投資規(guī)模并不大。根據(jù)中國駐烏拉圭大使館的統(tǒng)計，截至2019年年底，中國在烏拉圭的累計投資不超過2.3億美元③。但隨著“一帶一路”協(xié)定的簽署，中烏雙方在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的合作正在展開。2021年5月，中烏500kV輸變電環(huán)網(wǎng)閉合項目簽約，這是烏政府重點關(guān)注的國家電網(wǎng)項目，也是兩國建交以來中國在烏中標(biāo)的最大基建項目、“一帶一路”框架下的首個雙邊大型成套項目，對于深化中烏戰(zhàn)略伙伴關(guān)系具有重要意義④。

  第三，中烏“一帶一路”合作機(jī)制取得新進(jìn)展。在2018年1月“一帶一路”正式延伸至拉美前，烏拉圭在2016年10月就已從國家層面表達(dá)了加入“一帶一路”倡議的意愿，是第一個表示希望加入這一倡議的拉美國家。2017年5月，烏拉圭參加了在北京舉行的“一帶一路”高峰會。2018年8月，中烏簽署《關(guān)于共同推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》，是首批加入“一帶一路”倡議的拉美國家和第一個加入的南方共同市場(以下簡稱“南共市”)成員。烏拉圭把加入“一帶一路”倡議視作歷史性機(jī)遇，希望借助“一帶一路”將本國打造成為中國及亞太國家面向南大西洋的重要支點，助其實現(xiàn)從拉美“后陽臺”變成“前大門”的戰(zhàn)略構(gòu)想⑤。此后，烏拉圭尋求加入“一帶一路”框架下的合作機(jī)制，特別是金融合作機(jī)制。2020年4月28日，烏拉圭正式加入亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行(簡稱“亞投行”)，成為加入亞投行的第二個拉美伙伴。2021年9月2日，烏拉圭與阿聯(lián)酋和孟加拉國一道加入金磚國家新開發(fā)銀行(NDB)，是第一個成為金磚國家新開發(fā)銀行新成員的拉美國家。烏拉圭經(jīng)濟(jì)和財政部長阿祖塞納·阿貝萊切(AzucenaArbeleche)表示:“烏拉圭把金磚國家新開發(fā)銀行看作是與其成員國在尋求國際貿(mào)易和投資一體化合作的大好機(jī)會?！雹贋檫M(jìn)一步推動雙方的合作，烏拉圭增加了對中國的外交資源投入。2018年5月，巴斯克斯政府在駐華大使館設(shè)立了農(nóng)業(yè)辦公室，致力于烏拉圭農(nóng)產(chǎn)品在中國的市場推廣。繼北京、上海、香港和廣州之后，烏拉圭于2019年12月20日在重慶設(shè)立了在中國的第5家領(lǐng)事館，烏拉圭成為拉美第一個在重慶市開設(shè)領(lǐng)事館的國家。

  第四，中烏啟動自由貿(mào)易可行性研究。巴斯克斯總統(tǒng)在2016年10月訪問中國時，提出要參加“一帶一路”倡議并提議與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定。這種同步性顯示烏拉圭希望抓住“一帶一路”給烏拉圭帶來的機(jī)會，將自由貿(mào)易協(xié)定作為擴(kuò)大貿(mào)易、增加投資、創(chuàng)造就業(yè)、實現(xiàn)發(fā)展良性循環(huán)的工具。隨后，雙方成立非正式聯(lián)合工作組，就商簽自貿(mào)協(xié)定事宜進(jìn)行技術(shù)性磋商，首次會議于2017年4月在北京舉行。與此同時，烏拉圭主張應(yīng)將南共市與中國簽署自貿(mào)協(xié)定一事納入戰(zhàn)略討論議程，并利用擔(dān)任南共市輪值主席國的時機(jī)，在2018年10月18日推動了中國—南共市第六次對話。由于南共市及巴斯克斯所在的左翼政黨執(zhí)政聯(lián)盟“廣泛陣線”(FrenteAmplio)內(nèi)部對推動與中國自由貿(mào)易談判缺乏共識，中國與南共市和烏拉圭的自由貿(mào)易談判被暫時擱置。2021年9月7日，拉卡列總統(tǒng)宣布將推進(jìn)中烏雙邊自由貿(mào)易談判。雖然烏拉圭方面強(qiáng)調(diào)中國在談判中的主動性，但根本變化來自拉卡列政府的決心和政治意愿。他提出，如果南共市不想推動與中國的自由貿(mào)易談判，烏拉圭就走雙邊談判的道路。②拉卡列政府成立了一個由外交部、經(jīng)濟(jì)和財政部(MEF)領(lǐng)導(dǎo)的技術(shù)小組，評估自貿(mào)協(xié)定對烏國內(nèi)各部門的影響。這個小組成員包括來自工業(yè)、畜牧業(yè)、環(huán)境、教育領(lǐng)域的代表及勞工代表，目標(biāo)是在2021年年底前完成可行性研究，2022年啟動自貿(mào)談判。

  第五，中烏抗疫合作樹立了構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的合作典范。新冠病毒世紀(jì)大流行改變了世界，也改變著中烏關(guān)系。在中國武漢市暴發(fā)新冠疫情后，烏拉圭是最早向中國抗擊新冠疫情表達(dá)聲援和提供援助的拉美國家之一。在2020年3月13日烏拉圭報告首例新冠肺炎病例后，中國也迅速向烏拉圭提供了援助。截至當(dāng)年7月初，中國已向烏拉圭運(yùn)送了90多萬只口罩、8600套防護(hù)裝備、2.12萬個檢測包、數(shù)百個溫度計和5臺呼吸機(jī)等物資①。2020年9月9日，中國國家主席習(xí)近平與拉卡列總統(tǒng)通話，希望加強(qiáng)兩國衛(wèi)生合作，并保證中國將向所有拉美國家提供新冠疫苗。阿根廷、智利、哥斯達(dá)黎加、墨西哥等國在2020年12月最后一周已開始接種新冠疫苗，而烏拉圭政府與輝瑞公司的合作及其新冠肺炎疫苗實施計劃(COVAX)遇到了困難，拉卡列總統(tǒng)在2020年12月從中國獲得了疫苗援助的承諾。首批19.2萬劑中國科興疫苗于2021年2月25日抵達(dá)烏拉圭。雖然烏拉圭新冠疫苗接種晚于很多拉美國家，但中國疫苗幫助烏拉圭展開了一場比其他拉美國家速度更快、范圍更廣的疫苗接種運(yùn)動。截至2021年9月，烏拉圭完成第二劑新冠疫苗接種的人口比重達(dá)72.67%，超過智利成為拉美國家接種新冠疫苗比重最高的國家②。在2021年5月末烏拉圭獲得的525萬劑、可為75%的人口完成全程接種的新冠疫苗中，來自中國的新冠疫苗占到75%③。拉卡列總統(tǒng)還親自接種了中國科興疫苗。中國的疫苗援助幫助烏拉圭控制了疫情，為其經(jīng)濟(jì)恢復(fù)創(chuàng)造了條件。拉卡列總統(tǒng)表示，“能得到中國的疫苗支持，是烏拉圭之幸;中國政府能說到做到，更是烏拉圭之幸?！雹茉谛鹿谝咔槿虮┌l(fā)之初，習(xí)近平主席就向世界表示，“人類是命運(yùn)共同體，團(tuán)結(jié)合作是戰(zhàn)勝疫情最有力的武器”，應(yīng)“共同構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體”。⑤中烏在抗擊新冠疫情，特別是在新冠疫苗上的合作，成為構(gòu)建“人類衛(wèi)生健康共同體”的典范。在2021年9月22日第76屆聯(lián)合國大會上，拉卡列總統(tǒng)指出，“如果有什么東西讓我們從這場流行病中吸取教訓(xùn)，那就是‘我們都是一體的’?！雹捱@與中國倡導(dǎo)的人類命運(yùn)共同體的理念不謀而合。

  第六，中烏全方位合作取得新進(jìn)展。在中烏戰(zhàn)略伙伴關(guān)系引領(lǐng)下，中烏在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等領(lǐng)域的合作不斷加強(qiáng)。2017年11月29日，由烏拉圭共和國大學(xué)和中國青島大學(xué)共建的孔子學(xué)院在烏拉圭首都蒙得維的亞正式揭牌成立，這是中國在烏拉圭開設(shè)的首家孔子學(xué)院。2018年4月23日，北京交通大學(xué)烏拉圭研究中心成立，兩國還簽署了關(guān)于在烏拉圭設(shè)立中國文化中心的諒解備忘錄。2021年10月21日，烏拉圭批準(zhǔn)了與中國的引渡條約。

  隨著中國與烏拉圭關(guān)系進(jìn)入“歷史最好時期”，臺灣問題不再成為影響中烏關(guān)系的一個因素。烏拉圭政府宣布，自2018年12月5日起暫停持有“中華民國護(hù)照”者免簽入境90天的待遇。2019年8月22日，烏拉圭工業(yè)部部長訪問了華為基地，與華為公司簽署了戰(zhàn)略合作諒解備忘錄，雙方同意在5G、物聯(lián)網(wǎng)和云計算方面加強(qiáng)合作。

  二新時代中烏戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的驅(qū)動因素

  中國與烏拉圭在推動共建“一帶一路”合作、構(gòu)建發(fā)展的命運(yùn)共同體的實踐中，雙方雖然有不同的戰(zhàn)略考量，但合作共贏、促進(jìn)國家發(fā)展、夯實合作基礎(chǔ)是雙方的共同目標(biāo)。

  (一)烏拉圭的戰(zhàn)略考量

  烏拉圭積極參與“一帶一路”合作、特別推動中烏雙邊自由貿(mào)易談判是由多種因素推動的，既有短期的目標(biāo)，也有長期的戰(zhàn)略考量，但最主要的目標(biāo)是促進(jìn)本國產(chǎn)品出口和推動中烏經(jīng)濟(jì)合作。

  1.利益驅(qū)動

  發(fā)展利益是小國追求的首要和最重要的目標(biāo)。烏拉圭在1988年2月與中國建交主要是由經(jīng)濟(jì)因素驅(qū)動，因為該國羊毛出口商認(rèn)為與中國建交可以促進(jìn)對華出口。時任總統(tǒng)桑吉內(nèi)蒂看到中國的發(fā)展?jié)摿?，認(rèn)識到“世界的趨勢是承認(rèn)這個正在發(fā)展的偉大國家”①。隨著中國的崛起，烏拉圭意識到“對拉美來說，中國是一個全球行為者”②,中國的市場潛力及其給烏拉圭帶來的發(fā)展機(jī)遇應(yīng)該受到重視。穆?？偨y(tǒng)說過，“我們都知道中國意味著什么，我們不應(yīng)該羞于說中國是我們這個時代的大買家和大賣家”，中國經(jīng)濟(jì)的快速增長確實為兩國貿(mào)易的快速發(fā)展提供了機(jī)會。①拉卡列政府明確表示，烏拉圭的國際融入戰(zhàn)略是基于“永久利益”，而不是“朋友或敵人”的考量。②對于烏拉圭來說，發(fā)展與中國的關(guān)系符合其發(fā)展利益。中國已成為烏拉圭主要出口產(chǎn)品的重要市場。2020年，烏拉圭肉類、纖維素、奶制品和大豆等重要出口產(chǎn)品占其出口總額的比重達(dá)51%，而中國是這4類出口產(chǎn)品最重要的消費(fèi)市場(見表1)。

  中國繼續(xù)是烏拉圭羊毛的重要買家。與此同時，中國成為烏拉圭肉類產(chǎn)品出口不可替代的重要市場，對中國的肉類出口占其肉類出口總額的比重從2015年的32.8%增加到2019年的59.1%。2020年受疫情影響，這一比重下降至47%(見表2)，但2021年1—10月回升到57%。中國市場對于烏拉圭肉類產(chǎn)品出口的重要性還在于“中國是一個以合理的價格吸收所有動物產(chǎn)品的市場”③。

  除了對中國市場的倚重，烏拉圭還非?？粗刂袊鴮ζ浣?jīng)濟(jì)增長的拉動作用。自2015年以來，烏拉圭經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷。2020年新冠疫情席卷世界，拉美作為世界新冠疫情的“震中”，經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。雖然烏拉圭在控制新冠疫情方面比其他拉美國家做得好，但2020年經(jīng)濟(jì)仍收縮了5.86%。如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，特別是在后疫情時代實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，是烏拉圭面臨的最重要挑戰(zhàn)。中國一直是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，中國作為世界上新冠疫情控制最好的國家，在2020年成為全球唯一實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)正增長的主要經(jīng)濟(jì)體。因此，加強(qiáng)與中國的經(jīng)貿(mào)合作成為烏拉圭政府的優(yōu)先目標(biāo)。

  2.促進(jìn)對外開放及戰(zhàn)略調(diào)整

  烏拉圭推動與中國的雙邊自由貿(mào)易談判被視為兩國建交30多年來烏拉圭對外開放邁出的重要一步。①烏拉圭在1991年3月26日與巴西、阿根廷和巴拉圭組建南共市，南共市從此成為烏拉圭促進(jìn)國家發(fā)展和融入世界的平臺。②南共市在1991年成立后的最初幾年中發(fā)展勢頭良好，烏拉圭對南共市的依賴不斷加深。1989—2000年，南共市占烏拉圭對外出口總額的比重從32.9%上升到44.5%;同期從南共市的進(jìn)口占其進(jìn)口總額的比重從43.3%上升至50%以上。然而，自1997年阿根廷金融危機(jī)和1999年巴西貨幣貶值后，南共市對烏拉圭經(jīng)濟(jì)的重要性下降，甚至成為烏拉圭發(fā)展經(jīng)濟(jì)的制約。(1)南共市國家宏觀經(jīng)濟(jì)高度不穩(wěn)定，影響了烏拉圭的發(fā)展。2001—2002年阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)更是將烏拉圭拖入了近50年來持續(xù)時間最長的經(jīng)濟(jì)衰退。(2)南共市在烏拉圭出口中的地位下降。自20世紀(jì)90年代末，由于金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及各成員國政府實施的保護(hù)主義政策，南共市至今仍是一個不完美的關(guān)稅聯(lián)盟，貿(mào)易尚未實現(xiàn)完全自由化。③南共市占烏拉圭出口總額的比重從1998年的47%下降到2017年的20%。(3)南共市成為日益封閉的集團(tuán)，影響了烏拉圭的國際融入戰(zhàn)略。隨著WTO多哈回合談判失敗，雙邊和諸邊自由貿(mào)易協(xié)定成為推進(jìn)全球貿(mào)易自由化的主要形式。發(fā)生在有互惠貿(mào)易協(xié)議國家之間的全球跨境貿(mào)易在30年前只有5%，如今已上升到60%①,但是南共市卻停滯不前。南共市除了與智利、玻利維亞、以色列(阿根廷未批準(zhǔn))和埃及等小國的自由貿(mào)易協(xié)定已生效外，與多數(shù)國家或集團(tuán)簽署的自由貿(mào)易協(xié)定都未生效。

  從巴特列政府(2000—2005年)開始，烏拉圭就一直希望南共市進(jìn)行改革，在允許成員國與第三國談判自由貿(mào)易協(xié)定方面能采取靈活政策。巴特列政府與美國進(jìn)行了貿(mào)易和投資自由化談判。2005年3月巴斯克斯領(lǐng)導(dǎo)的左翼廣泛陣線政府上臺后，對南共市的不滿有增無減。2005年12月7日，烏拉圭經(jīng)濟(jì)部長達(dá)尼洛·阿斯托里(DaniloAstori)表示，烏拉圭的貿(mào)易關(guān)系不能只局限于充滿問題的南共市，“我們不能成為問題成堆的南共市的‘人質(zhì)’，我們不能坐等投資者來烏拉圭”，他堅持推動與美國的自由貿(mào)易和投資談判②。2007年1月25日，烏美兩國正式簽署《貿(mào)易和投資框架協(xié)議》(TIFA)。2020年3月上臺的拉卡列政府將推動南共市現(xiàn)代化和靈活性作為外交政策的優(yōu)先日程，他明確表示要使南共市成為一個“跳板”，而不是“緊身衣”或“壓艙物”③。2021年11月16日，拉卡列總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)，“烏拉圭正在向世界開放的進(jìn)程中”，“如果我們能與中國和美國簽署自由貿(mào)易協(xié)定，我們將會實現(xiàn)‘兒時的夢想’”④。2021年4月26日，烏拉圭正式向南共市成員國公布了一項提案，以促使南共市成員的貿(mào)易談判更加靈活，并允許各國單方面與第三方簽訂協(xié)議⑤。拉卡列政府希望與美國、中國等國家談判自由貿(mào)易協(xié)定。因為中國是烏拉圭最大的貿(mào)易伙伴，且美國目前沒有將與烏拉圭的自由貿(mào)易談判列入雙邊日程的計劃，拉卡列政府將自由貿(mào)易談判的重心放在中國。烏拉圭希望同中國的自由貿(mào)易談判能帶動南共市的改革，擺脫南共市對它的束縛，擴(kuò)大烏拉圭的國際融入，為烏拉圭的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入活力。

  3.推動烏拉圭加快融入亞太

  亞太地區(qū)不僅是世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快、最具活力的地區(qū)，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作取得最多進(jìn)展的地區(qū)。2018年12月《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(CPTPP)生效。此外，由中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭和東盟10國共15方成員達(dá)成的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)在2022年1月即將生效。這些都將對全球貿(mào)易格局產(chǎn)生重要的影響。面對亞太區(qū)域一體化的發(fā)展，拉美太平洋沿岸國家做出了積極的反應(yīng)。2011年4月28日，智利、哥倫比亞、墨西哥、秘魯4國成立了面向亞太的太平洋聯(lián)盟。在外部環(huán)境的推動下，烏拉圭的亞太戰(zhàn)略逐步清晰。2016年烏拉圭天主教大學(xué)等機(jī)構(gòu)舉行了“烏拉圭面向太平洋”研討會。鑒于南共市與歐盟的自由貿(mào)易協(xié)定能否生效的前景日益暗淡，烏拉圭進(jìn)一步轉(zhuǎn)向亞太，特別是中國。前總統(tǒng)巴特列在2016年10月24日逝世前幾日表示，歐盟與南共市的貿(mào)易協(xié)議“因為法國的原因而不可能達(dá)成”，“我們不能再浪費(fèi)時間了……貿(mào)易前景不是在歐洲，而是在亞洲”。①作為融入亞太的跳板，烏拉圭開始接近太平洋聯(lián)盟。2012年烏拉圭成為該組織的觀察員，并著手與智利、秘魯和哥倫比亞等成員談判自由貿(mào)易協(xié)定。2021年8月2日，拉卡列政府外交部發(fā)布的“外交政策戰(zhàn)略計劃(2020—2025年)”明確提出要“為成為太平洋聯(lián)盟成員制定并執(zhí)行一項新的談判戰(zhàn)略”②。

  加強(qiáng)與中國的“一帶一路”合作特別是自由貿(mào)易談判，是烏拉圭亞太戰(zhàn)略的重要步驟。拉卡列總統(tǒng)甚至表示將探討加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》的可能性。烏拉圭認(rèn)為這是合乎邏輯的下一步，將有效地重新定位烏拉圭在新興的印度—太平洋—美洲(IndoPacLAC)的經(jīng)濟(jì)空間。

  4.抓住中拉“一帶一路”合作的戰(zhàn)略機(jī)遇

  隨著中烏戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的建立和“一帶一路”在拉美的延伸，烏拉圭看好中國的發(fā)展前景，更看好“一帶一路”給烏拉圭帶來的發(fā)展機(jī)遇。烏拉圭政府對其在中拉關(guān)系中的定位日益清晰，希望讓烏拉圭成為南共市國家進(jìn)入中國、中國企業(yè)進(jìn)入南美國家的門戶。烏拉圭還希望通過中烏自由貿(mào)易協(xié)定，提升其產(chǎn)品在中國市場上的競爭力，以應(yīng)對中國簽署的多個雙邊和諸邊自由貿(mào)易協(xié)議給其出口帶來的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)。其中，由于澳大利亞和新西蘭的對華出口結(jié)構(gòu)與烏拉圭相似，中國與這兩國的自由貿(mào)易協(xié)定使烏拉圭在對中國出口中面臨不利的條件。目前，烏拉圭對華出口牛肉支付的關(guān)稅平均為11.8%，2020年烏拉圭對中國出口(主要是農(nóng)牧產(chǎn)品)共支付了1.84億美元的關(guān)稅，占其在全球支付關(guān)稅總額的54%。①與此同時，烏拉圭認(rèn)為中烏自由貿(mào)易協(xié)定也將給烏拉圭的服務(wù)業(yè)帶來更多機(jī)會。烏拉圭學(xué)者的相關(guān)研究認(rèn)為，中國已成為僅次于美國的世界第二大服務(wù)業(yè)進(jìn)口國。②隨著中國在拉美日益擴(kuò)大的存在，中國對海外服務(wù)的需求將日益增長，而烏拉圭擁有具備全球競爭力的發(fā)達(dá)服務(wù)業(yè)，兩國在這方面高度互補(bǔ)。烏拉圭近70%的國內(nèi)生產(chǎn)總值來自第三產(chǎn)業(yè)，40%的對外銷售來自服務(wù)業(yè)，是拉美所有經(jīng)濟(jì)體中這兩個指標(biāo)最高的國家之一;其中，烏拉圭在旅游、信息和通信技術(shù)、物流、金融服務(wù)、視聽、教育和體育等方面的競爭優(yōu)勢尤為明顯。③在中烏服務(wù)貿(mào)易中，烏拉圭每年有2億美元的順差④。中烏在2018年簽署了服務(wù)貿(mào)易合作諒解備忘錄。烏拉圭希望成為“‘一帶一路’在拉丁美洲的服務(wù)節(jié)點”。為此，拉卡列總統(tǒng)于2021年9月2日在中國國際服務(wù)貿(mào)易交易會全球服務(wù)貿(mào)易峰會上發(fā)表致辭，希望推動烏中服務(wù)業(yè)的發(fā)展與合作。

  5.中烏自由貿(mào)易談判的“機(jī)會之窗”

  雖然烏拉圭與中國的自由貿(mào)易談判受到南共市的制度約束，但巴西博索納羅政府對于南共市改革的立場使拉卡列政府看到了機(jī)會。巴西政府在2021年3月慶祝南共市成立30周年發(fā)布的評估報告中認(rèn)為，南共市沒有實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)，迫切需要進(jìn)行現(xiàn)代化改革。⑤然而，阿根廷和巴西在意識形態(tài)和對外政策上的分歧使得南共市的改革面臨困境。奉行市場原教旨主義的巴西經(jīng)濟(jì)部長蓋德斯(PauloGuedes)表示，“南方共同市場共識條款已成為實際上的否決權(quán)條款……我們不能成為一項拒絕現(xiàn)代化和限制貿(mào)易機(jī)會的制度性協(xié)議的囚徒。巴西不能成為保護(hù)主義和落后哲學(xué)的囚徒?！雹侔臀髦С帜瞎彩谐蓡T與其他國家或集團(tuán)的貿(mào)易談判采取更加靈活的政策，“允許每個成員國按照自己的節(jié)奏進(jìn)行談判”“盡快與所有相關(guān)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行談判?！雹谏w德斯甚至在2019年11月參加金磚國家新開發(fā)銀行研討會時提出與中國協(xié)商建立自由貿(mào)易區(qū)。姑且不論巴西是否真的有意愿與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定，但博索納羅政府與美國的自由貿(mào)易談判已邁出了實質(zhì)性步伐。2019年7月，巴西和美國宣布開始談判雙邊自由貿(mào)易協(xié)定。2020年4月，巴西與美國討論了“雄心勃勃”的貿(mào)易議程，并希望在當(dāng)年達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定。2021年5月14日，蓋德斯告訴美國貿(mào)易部長吉娜·雷蒙多(GinaRaymondo)，巴西希望繼續(xù)兩國之間的自由貿(mào)易協(xié)定談判。③由于得到巴西的支持，拉卡列政府認(rèn)為烏拉圭與中國達(dá)成自由貿(mào)易協(xié)定存在“機(jī)會之窗”④。

  (二)中國的戰(zhàn)略考量

  按照國際關(guān)系學(xué)者從客觀維度對小國的劃分⑤,烏拉圭無疑是一個小國，人口僅有350萬人，2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值只有536億美元。但烏拉圭在南美地緣經(jīng)濟(jì)及區(qū)域合作中的地位、其政治及政策的穩(wěn)定性以及獨立的外交政策，使其具備了國際政治定義的“關(guān)鍵小國”的某些特征。⑥

  1.烏拉圭是中拉共建“一帶一路”的戰(zhàn)略節(jié)點

  烏拉圭雖然是南美的小國，但擁有重要的地緣經(jīng)濟(jì)地位。在地理上，它位于南美兩個大國巴西和阿根廷之間，據(jù)守拉普拉塔河口，歷史上曾是大國地緣政治競爭之地，現(xiàn)在是南美大西洋地區(qū)地緣經(jīng)濟(jì)合作的橋頭堡和門戶。蒙得維的亞港不僅是該國最大的海港，也是拉普拉塔地區(qū)最大和最深的天然良港之一，同時也是南美洲大西洋沿岸唯一的自由港。優(yōu)越的地理位置可使其成為中國企業(yè)進(jìn)入南美的重要門戶，在中國與南美特別是南大西洋國家的貿(mào)易和基礎(chǔ)設(shè)施合作中發(fā)揮重要作用。中國在對外合作中重視地區(qū)組織的作用，希望烏拉圭在中國與南共市的合作中發(fā)揮橋梁和示范作用。中國與智利、秘魯和哥斯達(dá)黎加簽署的自由貿(mào)易協(xié)定已先后生效。自由貿(mào)易協(xié)定是擴(kuò)大貿(mào)易融通的重要手段，中國希望與更多拉美國家簽署自由貿(mào)易協(xié)定，但近年來中拉自由貿(mào)易談判進(jìn)展緩慢。早在2003年9月，中國與南共市就同意進(jìn)行自由貿(mào)易協(xié)定可行性研究;2012年和2017年中國先后兩次提議啟動與南共市的自由貿(mào)易協(xié)定談判，但沒有得到南共市的響應(yīng)。中國希望通過中烏雙邊自由貿(mào)易談判來推動中拉貿(mào)易自由化進(jìn)程，特別是推動與南共市的自由貿(mào)易談判。

  2.烏拉圭在中拉共建高質(zhì)量“一帶一路”中的引領(lǐng)和示范作用

  2021年11月19日，習(xí)近平主席在第三次“一帶一路”建設(shè)座談會上提出了“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的三個目標(biāo):高標(biāo)準(zhǔn)、可持續(xù)、惠民生。在推進(jìn)中拉共建高質(zhì)量“一帶一路”合作中，烏拉圭的優(yōu)勢明顯突出。

  第一，中烏“一帶一路”合作機(jī)制建設(shè)引領(lǐng)拉美?？沙掷m(xù)性是“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的核心，而實現(xiàn)可持續(xù)性的基本路徑在于機(jī)制化。①目前，烏拉圭是參與“一帶一路”合作機(jī)制最多的拉美國家。中烏兩國除了簽署《關(guān)于共同推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的諒解備忘錄》外，烏拉圭還加入了亞投行和金磚國家新開發(fā)銀行。中烏雙邊自由貿(mào)易談判將是兩國致力于“一帶一路”機(jī)制建設(shè)的另一個重要步驟。

  第二，中烏關(guān)系的穩(wěn)定性。烏拉圭國內(nèi)在發(fā)展中烏關(guān)系上存在國家共識。從兩國建交以來，烏拉圭已歷經(jīng)多屆政府輪替，但無論其國內(nèi)政治光譜如何變化，烏拉圭對華政策都保持了穩(wěn)定性，這確保了中烏關(guān)系的延續(xù)性、穩(wěn)定性和持續(xù)向好的發(fā)展勢頭。2018年左翼巴斯克斯政府推動的與中國“一帶一路”合作，得到2020年上臺執(zhí)政的右翼拉卡列政府的支持。這種國家共識保障了中烏關(guān)系的確定性和穩(wěn)定性。在中烏自由貿(mào)易談判問題上，雖然烏拉圭國內(nèi)存在一些分歧，但共識在不斷加強(qiáng)。2016年巴斯克斯政府提出推動與中國的自由貿(mào)易協(xié)定談判時，曾遭到廣泛陣線內(nèi)部一些派別的反對。但隨著形勢的發(fā)展，廣泛陣線內(nèi)部的分歧在減少，共識在增加。因此，拉卡列政府與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定的決定幾乎沒有遭到本國內(nèi)部反對。②過去對自由貿(mào)易談判較為敏感的工業(yè)部門對中烏自由貿(mào)易談判不再拒絕，而是尋求適應(yīng)，如烏拉圭工業(yè)商會表示接受中烏自由貿(mào)易談判的“既成事實”，并尋求“迫使自身做出改變”。①2021年10月8日，烏拉圭工業(yè)商會邀請曾參與中智自貿(mào)協(xié)定談判的智利經(jīng)濟(jì)學(xué)家安德烈斯·雷博萊多(AndrésRebolledo)介紹經(jīng)驗，希望從中智合作經(jīng)驗中獲得啟示。

  第三，烏拉圭政治和社會風(fēng)險小，營商環(huán)境領(lǐng)跑大多數(shù)拉美國家。強(qiáng)化風(fēng)險防控是推動共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的要求，而烏拉圭的政治、經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險無疑是拉美國家最低的。國際貨幣基金組織在2020年國別報告中指出，烏拉圭在許多方面處于令人羨慕的地位，該國享有政治穩(wěn)定、健全的治理和制度以及高度的社會凝聚力;經(jīng)過10多年的強(qiáng)勁增長，該國人均收入水平較高，貧困和不平等程度較低，金融部門富有活力。②烏拉圭政治、經(jīng)濟(jì)和社會的穩(wěn)定性以及法制水平體現(xiàn)在全球各類指數(shù)排名中，烏拉圭在這些指數(shù)排名中大多居于拉美前列。在《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》(TheEconomist)發(fā)布的2020年民主指數(shù)中，烏拉圭在拉美排名第一，是拉美3個、世界上20個“完全民主國家”之一。烏拉圭政府也是拉美最清廉的，在2021年全球反腐能力指數(shù)中排名拉美第一。③在大多數(shù)拉美國家陷入政治不穩(wěn)定的時期，烏拉圭是該地區(qū)少數(shù)仍保持政治穩(wěn)定的國家之一。2021年9月拉卡列總統(tǒng)在第76屆聯(lián)合國大會發(fā)言時稱，“烏拉圭是動蕩世界中體制、政治和社會穩(wěn)定的堡壘”，是一個嚴(yán)肅、可預(yù)測和高度透明的國家。④基于人力資源優(yōu)勢、良好的治安環(huán)境、先進(jìn)的電信基礎(chǔ)設(shè)施和稅收優(yōu)惠等激勵措施，烏拉圭的營商環(huán)境領(lǐng)跑大多數(shù)拉美國家。烏拉圭也是較好地控制住新冠疫情的拉美國家，感染率在拉美國家中較低，有利于吸引外國投資。根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議(UNCTAD)的年度報告，2020年全球外國直接投資下降了35%、拉美地區(qū)下降了45%，而烏拉圭接收的外國直接投資卻增加了43%，達(dá)26億美元，創(chuàng)2012年以來的最高水平。⑤

  烏拉圭在技術(shù)和創(chuàng)新領(lǐng)域較拉美國家有許多競爭優(yōu)勢，是中拉加強(qiáng)創(chuàng)新領(lǐng)域，特別是數(shù)字“一帶一路”合作的好伙伴。烏拉圭早期的國際化使其成為南美洲人均軟件出口居首位的國家。根據(jù)以色列全球創(chuàng)業(yè)研究機(jī)構(gòu)StartupBlink發(fā)布的《2021年全球創(chuàng)業(yè)指數(shù)報告》(GlobalStartupIndexReport2021)，烏拉圭在南美洲排名第四位;在電子商務(wù)、科技和零售領(lǐng)域，烏拉圭也表現(xiàn)出色，排在世界第50位。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，烏拉圭被谷歌公司(Google)視為拉美的“數(shù)字領(lǐng)跑者”。谷歌委托咨詢公司AlphaBeta進(jìn)行的一項研究指出，到2030年新興市場發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)將帶來價值3.4萬億美元的經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會，對拉美地區(qū)而言約為1萬億美元;烏拉圭在該地區(qū)表現(xiàn)尤其突出，它推動了包容、互聯(lián)互通、準(zhǔn)入和教育政策實施，這些政策是發(fā)展和轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)，是創(chuàng)建可持續(xù)企業(yè)的基礎(chǔ)①。

  3.中烏合作是大國與小國間互利合作的典范

  互惠互利、合作共贏是國家間關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。通常來說，由于實力地位差異，大國與小國間的關(guān)系是不對稱的，大國在市場、投資等各方面對小國的重要性遠(yuǎn)大于小國對大國的重要性。雖然中烏關(guān)系也存在著不對稱性，但兩國互惠互利的關(guān)系不完全是單向的，烏拉圭在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里的世界性地位為中國提供了穩(wěn)定和多元化的高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品選擇，其重要性在中美戰(zhàn)略競爭背景下顯得尤其重要。

  烏拉圭雖是拉美小國，但在某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有地區(qū)和世界性地位。如烏拉圭人均軟件出口居拉美第一位，按絕對值計算居第四位，僅次于墨西哥、巴西和阿根廷。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，烏拉圭具有世界性地位，是世界第二大羊毛出口國、第八大肉類出口國及第六大稻米出口國。烏拉圭對華農(nóng)產(chǎn)品出口滿足了中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來的消費(fèi)需求增長和對高質(zhì)量產(chǎn)品的追求，并在中國占據(jù)了重要的市場地位。自2008年，烏拉圭在中國牛肉進(jìn)口中的市場份額在15%～20%之間，排名前2～4位②。根據(jù)阿根廷學(xué)者統(tǒng)計，2021年1—9月，烏拉圭占中國肉類市場供應(yīng)的比重從11%增加到14%，超過阿根廷成為中國第二大肉類進(jìn)口國③。在中美戰(zhàn)略競爭的背景下，加強(qiáng)與烏拉圭在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作對于中國增加牛肉、大豆、紙漿等與民生有關(guān)的產(chǎn)品供給彈性有重要作用。

  4.中烏是推動全球治理的伙伴

  在構(gòu)建全球治理伙伴關(guān)系中，巴西等新興發(fā)展中大國的作用固然很重要，而小國的作用同樣不能忽視。在全球治理時代，國際組織及國際法的發(fā)展為小國提升國際話語權(quán)和參加國際事務(wù)創(chuàng)造了機(jī)會。烏拉圭自20世紀(jì)初在國際體系中是一種特殊的存在。被譽(yù)為“現(xiàn)代烏拉圭創(chuàng)建者”的巴特列—奧多涅斯政府奠定了烏拉圭積極參與國際組織的外交政策傳統(tǒng)。1907年巴特列—奧多涅斯總統(tǒng)在海牙和平會議上提出建立一個國際組織的倡議，后來成立的國際聯(lián)盟在架構(gòu)上與他倡導(dǎo)建立的國際組織非常接近。烏拉圭作為國際聯(lián)盟和聯(lián)合國的創(chuàng)始成員國，積極參與國際組織的活動，包括在維和行動中發(fā)揮重要作用。烏拉圭是許多地區(qū)及國際多邊組織總部的所在地，如拉丁美洲一體化協(xié)會(ALADI)、南共市等。烏拉圭還是一些重要國際會議的主辦地，如1986年9月至1994年4月，歷時7年半的關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)烏拉圭回合談判在埃斯特角城舉行。2022年3月，烏拉圭將主辦美洲開發(fā)銀行大會。

  中國在全球治理中主張踐行真正的多邊主義，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序、以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則。①中國的這些主張和理念與烏拉圭的外交政策原則有相通之處。小國通常被認(rèn)為是脆弱的，一些小國通過中立或與大國結(jié)盟來獲得生存空間和利益;也有一些小國家為了能作為一個政治單位生存下來、應(yīng)對來自更強(qiáng)大外部力量壓力，發(fā)展了其他方法。②自20世紀(jì)初，在巴特列—奧多涅斯倡導(dǎo)和推動下，烏拉圭逐步確立了一套以價值理念為基礎(chǔ)的外交指導(dǎo)原則和獨立自主的外交政策。烏拉圭認(rèn)為“法律是弱者的盾牌”，因此主張通過國際合作，在國際法的框架內(nèi)捍衛(wèi)小國的獨立。和平解決爭端，不干涉他國內(nèi)政，堅持多邊主義和尊重國際法，成為烏拉圭外交重要原則。③這些原則與中國外交中奉行的原則和理念有很多共通之處，為中烏構(gòu)建全球治理伙伴關(guān)系奠定了政治基礎(chǔ)。

  三中烏“一帶一路”合作的挑戰(zhàn)及自由貿(mào)易談判前景

  “小國大多受到更強(qiáng)大國和機(jī)構(gòu)的影響”，這是小國在全球政治中脆弱性而小國的作用同樣不能忽視。在全球治理時代，國際組織及國際法的發(fā)展為小國提升國際話語權(quán)和參加國際事務(wù)創(chuàng)造了機(jī)會。烏拉圭自20世紀(jì)初在國際體系中是一種特殊的存在。被譽(yù)為“現(xiàn)代烏拉圭創(chuàng)建者”的巴特列—奧多涅斯政府奠定了烏拉圭積極參與國際組織的外交政策傳統(tǒng)。1907年巴特列—奧多涅斯總統(tǒng)在海牙和平會議上提出建立一個國際組織的倡議，后來成立的國際聯(lián)盟在架構(gòu)上與他倡導(dǎo)建立的國際組織非常接近。烏拉圭作為國際聯(lián)盟和聯(lián)合國的創(chuàng)始成員國，積極參與國際組織的活動，包括在維和行動中發(fā)揮重要作用。烏拉圭是許多地區(qū)及國際多邊組織總部的所在地，如拉丁美洲一體化協(xié)會(ALADI)、南共市等。烏拉圭還是一些重要國際會議的主辦地，如1986年9月至1994年4月，歷時7年半的關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)烏拉圭回合談判在埃斯特角城舉行。2022年3月，烏拉圭將主辦美洲開發(fā)銀行大會。

  中國在全球治理中主張踐行真正的多邊主義，維護(hù)以聯(lián)合國為核心的國際體系、以國際法為基礎(chǔ)的國際秩序、以聯(lián)合國憲章宗旨和原則為基礎(chǔ)的國際關(guān)系基本準(zhǔn)則。①中國的這些主張和理念與烏拉圭的外交政策原則有相通之處。小國通常被認(rèn)為是脆弱的，一些小國通過中立或與大國結(jié)盟來獲得生存空間和利益;也有一些小國家為了能作為一個政治單位生存下來、應(yīng)對來自更強(qiáng)大外部力量壓力，發(fā)展了其他方法。②自20世紀(jì)初，在巴特列—奧多涅斯倡導(dǎo)和推動下，烏拉圭逐步確立了一套以價值理念為基礎(chǔ)的外交指導(dǎo)原則和獨立自主的外交政策。烏拉圭認(rèn)為“法律是弱者的盾牌”，因此主張通過國際合作，在國際法的框架內(nèi)捍衛(wèi)小國的獨立。和平解決爭端，不干涉他國內(nèi)政，堅持多邊主義和尊重國際法，成為烏拉圭外交重要原則。③這些原則與中國外交中奉行的原則和理念有很多共通之處，為中烏構(gòu)建全球治理伙伴關(guān)系奠定了政治基礎(chǔ)。

  三中烏“一帶一路”合作的挑戰(zhàn)及自由貿(mào)易談判前景

  “小國大多受到更強(qiáng)大國和機(jī)構(gòu)的影響”，這是小國在全球政治中脆弱性貿(mào)易談判是烏拉圭的第一選擇，但南共市與中國的自由貿(mào)易談判面臨多重困難:一是中國不是南共市自由貿(mào)易談判的優(yōu)先目標(biāo);二是南共市成員巴拉圭與中國臺灣地區(qū)保持著官方關(guān)系。面對這些障礙，烏拉圭單獨與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定會受到南共市的制度約束，面臨很大的不確定性。根據(jù)南共市共同市場理事會(CMC)在2000年6月29日通過的第32/00號決議，南共市成員承諾與第三國或區(qū)外國家集團(tuán)共同談判貿(mào)易協(xié)定。①但烏拉圭認(rèn)為其有權(quán)與中國單獨談判自由貿(mào)易協(xié)定，理由有兩點:第一，南共市禁止成員國與非成員國簽署雙邊貿(mào)易協(xié)定的第32/00號決議只是一個政治決定，對成員國與第三國談判自由貿(mào)易協(xié)定沒有強(qiáng)約束性;第二，南共市成員單獨與第三國談判自由貿(mào)易協(xié)定的做法是有先例的，如烏拉圭在與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定前已與墨西哥(2003年)、智利(2016年)和哥倫比亞(2017年)達(dá)成了自由貿(mào)易協(xié)定。此外，2019年阿根廷與智利簽署的自由貿(mào)易協(xié)定生效。中烏能否啟動自由貿(mào)易談判，在很大程度上取決于巴西和阿根廷等南共市成員國的態(tài)度。

  2021年9月7日烏拉圭總統(tǒng)拉卡列宣布與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定后，南共市一些成員國對此表示謹(jǐn)慎、“擔(dān)憂”和反對。如巴拉圭外交部長阿塞維多(EuclidesAcevedo)對此表示“不安”，強(qiáng)調(diào)巴拉圭將繼續(xù)堅持其立場，服從《亞松森條約》和《歐魯普雷圖議定書》中關(guān)于該集團(tuán)一致決定的規(guī)定。阿根廷政府對中烏自由貿(mào)易談判明確表示反對，稱“烏拉圭是一個主權(quán)國家，可以作出它認(rèn)為最方便的決定”，但“烏拉圭可以在南共市之外與中國達(dá)成雙邊協(xié)議，也可以選擇繼續(xù)留在南方共同市場”。②巴西則沒有像阿根廷和巴拉圭那樣明確反對中烏自由貿(mào)易談判。巴西外貿(mào)部長盧卡斯·費(fèi)拉茲(LucasFerraz)甚至為烏拉圭的做法進(jìn)行了辯護(hù)，稱“烏拉圭的做法符合巴西一直倡導(dǎo)的目標(biāo)，即南共市的現(xiàn)代化應(yīng)為成員國提供更大的談判靈活性?！雹鄣臀魍饨徊縿t不愿發(fā)表評論。巴西全國工業(yè)聯(lián)合會(CNI)發(fā)表聲明，呼吁南共市成員的政府與生產(chǎn)部門進(jìn)行對話和聯(lián)合。由此顯示巴西內(nèi)部在中烏自由貿(mào)易談判問題上存在分歧。

  雖然烏拉圭有理由推動與中國的自由貿(mào)易談判，但關(guān)鍵的問題是烏拉圭能不能在巴西和阿根廷這兩個南共市大國反對的情況下單獨與中國進(jìn)行自由貿(mào)易談判，它能否承擔(dān)脫離南共市的代價。

  第一，盡管烏拉圭對南共市不滿，但南共市在政治、經(jīng)濟(jì)上對烏拉圭仍非常重要，因為“對小國來說，大國所塑造的地區(qū)秩序固然重要，但是次地區(qū)國家間的互動狀態(tài)在其戰(zhàn)略考量中占據(jù)著更為重要的位置”①。經(jīng)過30多年的一體化過程，烏拉圭與巴西、阿根廷等南共市國家在政治經(jīng)濟(jì)和社會方面高度融合。更重要的是，烏拉圭是一個小國，經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，且沒有智利那樣的經(jīng)濟(jì)開放度和多元化的對外經(jīng)濟(jì)關(guān)系，脫離南共市的代價很大。以烏拉圭與阿根廷的關(guān)系為例，雖然阿根廷占烏拉圭出口市場份額僅有5%，但阿根廷是其外國直接投資的主要來源和金融、旅游等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)的主要客戶。烏拉圭擔(dān)心在區(qū)域合作伙伴的背后談判自由貿(mào)易協(xié)定可能會產(chǎn)生負(fù)面影響②。

  第二，南共市仍是烏拉圭融入世界的重要平臺。烏拉圭希望發(fā)揮其在南共市的門戶作用，那就必須依賴南共市的發(fā)展。如果缺少這個平臺，烏拉圭的談判地位將會下降。烏拉圭著名思想家雷內(nèi)·梅索爾(AlbertoRenéMetholFerré)關(guān)于拉美一體化及烏拉圭作為一個小國必須走一體化道路的思想在烏拉圭學(xué)界和政界仍非常流行③。

  第三，巴西和阿根廷內(nèi)部反對與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定的力量較大，尤其是工業(yè)部門。烏拉圭像許多小國一樣通常追求比較優(yōu)勢和自由主義的經(jīng)濟(jì)政策，而阿根廷和巴西這樣的中等強(qiáng)國更加強(qiáng)調(diào)自主性和工業(yè)發(fā)展，兩國國內(nèi)工業(yè)部門對于同中國簽署自由貿(mào)易協(xié)定持強(qiáng)烈反對立場，擔(dān)心中國制成品對本國工業(yè)造成沖擊。阿根廷經(jīng)濟(jì)學(xué)家、南美經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心(IDEAS)主任吉列爾莫·羅森沃塞爾(GuillermoRozenwurcel)在2012年曾預(yù)測，中國提議與南共市談判的自由貿(mào)易協(xié)定至少在未來10～15年內(nèi)是不可行的④。

  2018年，阿根廷與巴西兩國政府啟動了南共市與加拿大、韓國、新加坡等國家的一系列自由貿(mào)易談判，但并未把與中國列入談判日程，原因在于它們擔(dān)心中國制造業(yè)會對其本國工業(yè)造成嚴(yán)重沖擊。在博索納羅上臺之前，巴西明確反對烏拉圭單獨與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定，未來巴西對中烏自由貿(mào)易談判的立場仍存在變數(shù)。2022年巴西將舉行大選，無論是左翼政府上臺還是建制派的右翼政府上臺，都會優(yōu)先發(fā)展南共市，因為南共市對于巴西仍是一種戰(zhàn)略性存在。正如前總統(tǒng)卡多佐曾稱南共市對巴西來說是一種命運(yùn)而不是一種選擇①,前總統(tǒng)盧拉認(rèn)為南共市是一個“需要犧牲個人利益和國家利益的巨大挑戰(zhàn)”②。因此，南共市的制度約束對中烏自由貿(mào)易談判仍是不小的障礙。

  (三)國內(nèi)政治約束

  雖然烏拉圭國內(nèi)對深化中烏經(jīng)貿(mào)合作特別是自由貿(mào)易談判有政治共識，但一些利益集團(tuán)也存疑慮，且廣泛陣線內(nèi)部曾對與中國簽署自由貿(mào)易協(xié)定存在分歧。2007年2月，時任烏拉圭外交部長雷納爾多·加爾加諾(ReinaldoGergano)在廣泛陣線政治局會議上明確表示，鑒于烏拉圭在對中國和印度兩國的進(jìn)出口貿(mào)易中處于不利地位，烏拉圭不適合與中印兩國簽署自由貿(mào)易協(xié)議③。雖然廣泛陣線內(nèi)部反對的聲音日漸式微，但具有強(qiáng)大政治影響力的烏拉圭中央工會(PIT－CNT)歷來都對自由貿(mào)易協(xié)議持反對立場，認(rèn)為無論是與中美還是歐盟的自由貿(mào)易協(xié)定“從來沒有考慮到談判國之間的不對稱性”，緩解這一問題的方法是“在一個地區(qū)集團(tuán)內(nèi)先與地區(qū)大國進(jìn)行談判”。工會擔(dān)心工業(yè)部門受沖擊會影響工人就業(yè)。烏拉圭中央工會秘書長馬塞洛·阿布達(dá)拉(MarceloAbdala)認(rèn)為，與中國的自由貿(mào)易協(xié)定雖然對本國農(nóng)產(chǎn)品出口有利，但對制造業(yè)等附加值較高的行業(yè)而言卻是“致命的”④。一些學(xué)者和小企業(yè)認(rèn)為，中烏雙邊自由貿(mào)易協(xié)議將使2.5萬～3.5萬個工作崗位面臨風(fēng)險，更不用說與南共市的關(guān)系惡化可能造成的更大損害⑤。烏拉圭國內(nèi)在中烏自由貿(mào)易協(xié)定問題上如何凝聚共識，仍是一個挑戰(zhàn)。

  四結(jié)語

  中烏兩國在推進(jìn)共建高質(zhì)量“一帶一路”的合作中取得了積極進(jìn)展，雙方的合作基礎(chǔ)是穩(wěn)固的。中烏合作除了短期性的考慮，也有戰(zhàn)略性的考量。促進(jìn)共同發(fā)展、實現(xiàn)合作共贏是雙方的共識，這對于鞏固雙方的利益紐帶、夯實合作基礎(chǔ)有重要作用。與此同時，中烏“一帶一路”合作面臨著來自全球、區(qū)域和國內(nèi)三個層面的挑戰(zhàn)。其中，雙邊自由貿(mào)易談判面臨的不確定性是影響中烏未來深化合作的重要方面。但無論結(jié)果如何，這只會影響中烏“一帶一路”合作的戰(zhàn)略預(yù)期，而不會影響中烏合作的大局和發(fā)展方向，因為中國與南共市國家有著共同的發(fā)展利益，經(jīng)濟(jì)上高度互補(bǔ)。另外，巴西和阿根廷國內(nèi)也有許多支持與中國談判自由貿(mào)易協(xié)定的力量。此外，在區(qū)域化進(jìn)程不斷加深的情況下，推進(jìn)與中國的自由貿(mào)易也符合巴西和阿根廷的利益。阿根廷中國商會外貿(mào)專家卡琳娜·菲佐尼(KarinaFiezzoni)在2021年10月接受采訪時指出，“現(xiàn)在，南方共同市場和中國之間比以往任何時候都更需要自由貿(mào)易協(xié)定?！雹倌壳埃袊c南共市的合作升級只是時間問題。中烏雙邊自由貿(mào)易談判即使未能達(dá)成協(xié)議，也將為未來中國與南共市的自由貿(mào)易談判做好前期的準(zhǔn)備。巴西和阿根廷是中國在拉美最重要的戰(zhàn)略伙伴，中國不希望中烏雙邊自由貿(mào)易談判損害南共市的發(fā)展以及中國與南共市的關(guān)系。因此，中烏在“一帶一路”合作，特別是雙邊自由貿(mào)易談判中，應(yīng)加強(qiáng)與巴西和阿根廷的政治磋商，以增加中國與巴西和阿根廷的政治互信。

  小國雖然是脆弱的，其力量是有限的，但在全球化時代，小國的作用是不能忽視的。在新時代，中國在重視與大國的關(guān)系、加強(qiáng)與新興發(fā)展中大國合作的同時，也應(yīng)加強(qiáng)與小國的合作。中烏合作將為中國與小國的合作樹立榜樣。