“一帶一路”下我國(guó)企業(yè)在緬甸投資PPP項(xiàng)目的政策法律問(wèn)題研究
來(lái)源：絲路印象
2024-07-19 17:33:39
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在“一帶一路”倡議下，采取PPP模式推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作投資是我國(guó)企業(yè)主動(dòng)參與緬甸國(guó)家投資活動(dòng)的重要途徑，而法律及政策環(huán)境不穩(wěn)定是我國(guó)企業(yè)在緬甸投資PPP項(xiàng)目的重要阻礙。在此背景下，分析我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的現(xiàn)狀，研究緬甸對(duì)外來(lái)投資的相關(guān)政策與法律，運(yùn)用ZOPP方法分析并找出造成緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定的因素，找出我國(guó)企業(yè)在緬甸投資應(yīng)該謹(jǐn)慎對(duì)待的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策措施與建議。這將有效規(guī)避我國(guó)企業(yè)在緬甸投資的風(fēng)險(xiǎn)，提高我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的信心，有助于我國(guó)企業(yè)在緬甸投資大型PPP項(xiàng)目的落地生根。
引言
我國(guó)與緬甸相鄰，緬甸國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、投融資環(huán)境等方面的問(wèn)題使緬甸國(guó)內(nèi)發(fā)展遇到很大困難，同時(shí)，緬甸缺乏滿(mǎn)足其國(guó)內(nèi)改善發(fā)展條件所需的技術(shù)、資金等支持，參與我國(guó)的“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)將為其發(fā)展帶來(lái)有益機(jī)遇。但是緬甸政治環(huán)境的不穩(wěn)定與復(fù)雜性使我國(guó)企業(yè)在緬甸投資的PPP項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)比較大。一方面，我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸相關(guān)法律法規(guī)及政策不了解，可能會(huì)給項(xiàng)目活動(dòng)造成不利的經(jīng)濟(jì)影響，甚至引起不必要的法律爭(zhēng)端;另一方面，緬甸為發(fā)展中國(guó)家，其跨國(guó)投資相關(guān)法律與政策尚未完全成熟，若我國(guó)企業(yè)投入巨額資金開(kāi)始項(xiàng)目運(yùn)作后遭遇政策變動(dòng)，將導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失甚至項(xiàng)目失敗。
1、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
在研究緬甸政策與法律方面，羅圣榮等對(duì)吳登盛執(zhí)政期間吸引外資的政策和效果進(jìn)行了分析，從而便于更加了解緬甸當(dāng)前復(fù)雜的政治狀況。鄭國(guó)富分析了2015-2016年緬甸的外資情況，研究了外資在發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，提出了新時(shí)期我國(guó)對(duì)緬甸投資合作發(fā)展的政策建議。馬俊、杜婉主要研究了2016年版緬甸投資法，分析了該法將我國(guó)對(duì)緬甸投資企業(yè)在投資領(lǐng)域、稅收優(yōu)惠政策、土地使用、用工要求等方面產(chǎn)生的利弊影響。俞曉艷等對(duì)PPP項(xiàng)目政府政策進(jìn)行梳理，分析存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的建議，促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。
針對(duì)緬甸投資項(xiàng)目的研究，俞家海等在“一帶一路”背景下分析了我國(guó)在緬甸的投資現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)。萬(wàn)曄等研究了影響中緬國(guó)際PPP項(xiàng)目合作機(jī)制穩(wěn)定性的主要因素。曾耀等在分析我國(guó)企業(yè)投資緬甸水電項(xiàng)目電力政策與開(kāi)工項(xiàng)目情況的基礎(chǔ)上，指出了我國(guó)企業(yè)投資緬甸水電項(xiàng)目應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。楊振發(fā)分析了緬甸國(guó)內(nèi)政局與法律對(duì)中緬油氣管道的影響，指出緬甸國(guó)內(nèi)政局尚未穩(wěn)定，在某些方面存在缺乏有效法律制度的情況。
根據(jù)境外投資企業(yè)備案的公開(kāi)名錄，我國(guó)對(duì)緬甸投資的企業(yè)有234家，持股或境內(nèi)投資者大部分是國(guó)有企業(yè)等大型企業(yè)，合作對(duì)象主要是官方或軍方企業(yè)。隨著“一帶一路”的建設(shè)，我國(guó)許多發(fā)展良好的民營(yíng)企業(yè)也加入投資建設(shè)緬甸的行列中，在緬甸的主要投資項(xiàng)目集中在工程承包、投資和多邊合作等方面。到2017年年末，我國(guó)對(duì)緬甸的投資存量高達(dá)55.2453億美元，成為緬甸吸引外資最大來(lái)源國(guó)。其中，2010年緬甸政治轉(zhuǎn)型后，密松水電站在2011年遭擱置，該年投資流量有明顯下降;2016年，緬甸新政府執(zhí)政之后，該年投資流量也有所下降;2017年對(duì)外承包工程新簽合同額為19.89億美元，完成營(yíng)業(yè)額16.14億美元。在交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面，一般以PPP模式開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目合作。然而，PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，我國(guó)投資失敗的案例并不罕見(jiàn)，例如我國(guó)參與投資的密松水電站項(xiàng)目的擱置給我國(guó)帶來(lái)巨額經(jīng)濟(jì)損失，緬甸皎漂港和工業(yè)園項(xiàng)目規(guī)模的驟減也使我方經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。我國(guó)對(duì)緬甸投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，見(jiàn)表1、表2。
吳登盛政府上臺(tái)后，為了進(jìn)一步吸引外商投資，頒布了《緬甸外國(guó)投資法》及其相關(guān)配套法律，吸引外資效果非常顯著。2014年，吳登盛又簽署了《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，其中投資建設(shè)特區(qū)的企業(yè)可享受最多免除8年收入稅的優(yōu)惠。2016年，《緬甸投資法》將原來(lái)的《緬甸外國(guó)投資法》與《緬甸公民投資法》進(jìn)行了合并，使外國(guó)投資者與本國(guó)投資者在相關(guān)政策待遇上得到公平對(duì)待。下文在梳理近年來(lái)緬甸投資的相關(guān)法律與政策的基礎(chǔ)上，對(duì)投資申請(qǐng)、投資領(lǐng)域、土地使用、人員雇傭、稅收優(yōu)惠方面等限制類(lèi)以及投資保障、投資待遇、投資責(zé)任、金融保險(xiǎn)、合作爭(zhēng)議等保護(hù)類(lèi)的法律政策變化進(jìn)行分析。
3.1 投資申請(qǐng)與領(lǐng)域
《緬甸投資法》第36條對(duì)戰(zhàn)略投資項(xiàng)目、大型投資項(xiàng)目、影響環(huán)境及本地居民生活的項(xiàng)目、政府要求必須向投資委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目等范圍做出了解釋說(shuō)明;需要獲得土地長(zhǎng)期使用權(quán)、享受稅務(wù)優(yōu)惠政策的項(xiàng)目，也需要向投資委員會(huì)提交申請(qǐng)以獲得批準(zhǔn)。《緬甸投資實(shí)施條例》對(duì)除上述第36條規(guī)定的投資外的其他投資申請(qǐng)與許可的要求進(jìn)行了明確，根據(jù)實(shí)施條例的相關(guān)審查程序，簡(jiǎn)化了投資申請(qǐng)和許可的審批流程，其申請(qǐng)周期大約都為45天，有利于我國(guó)企業(yè)按照規(guī)定盡快完成相關(guān)手續(xù)。
《緬甸投資委員會(huì)2016年第26則通告》中，對(duì)于必須與緬甸公民或緬資企業(yè)合資開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的類(lèi)型詳細(xì)列出了22項(xiàng)，《緬甸投資委員會(huì)2017年第13則通告》，對(duì)鼓勵(lì)類(lèi)投資項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的列舉。相比于以前，新的法律和政策更關(guān)注對(duì)投資項(xiàng)目的引導(dǎo)，尤其是可以大力促進(jìn)緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更易獲得緬甸投資委員會(huì)的批準(zhǔn)。
3.2 限制類(lèi)政策與法律
根據(jù)《緬甸投資法》，外國(guó)投資者可以從政府、政府組織或私有地(或建筑)所有人處租賃首期最長(zhǎng)為50年的土地或建筑物，期限屆滿(mǎn)后，投資者可以申請(qǐng)續(xù)租，兩次續(xù)租申請(qǐng)期時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)20年。特別的，對(duì)于緬甸欠發(fā)達(dá)區(qū)域可以擁有更長(zhǎng)的土地使用權(quán)。
在人員雇傭上，《緬甸投資法》沒(méi)有規(guī)定雇用緬甸本國(guó)員工的比例，也沒(méi)有必須要求緬甸本地員工的工資與外國(guó)員工一致的規(guī)定。其中，投資法中規(guī)定了甲方義務(wù)，投資項(xiàng)目如果停止首先要向其員工依法做出賠償;臨時(shí)停止期間也應(yīng)向員工支付工資。另外，外國(guó)投資者需要安排能力提升課程對(duì)緬甸基本勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)。因此，我國(guó)對(duì)緬甸進(jìn)行投資時(shí)應(yīng)注意與當(dāng)?shù)毓蛦T簽訂勞動(dòng)合同，依照緬甸勞動(dòng)法、保險(xiǎn)法明確具體的權(quán)利與待遇以及糾紛解決辦法等。
在稅收優(yōu)惠上，《緬甸投資法》規(guī)定了按照投資區(qū)域劃分的免稅政策，在一類(lèi)地區(qū)投資的企業(yè)至多免征7年，在二類(lèi)地區(qū)至多免征5年，三類(lèi)地區(qū)至多免稅3年。在緬甸政府批準(zhǔn)后，投資委員會(huì)將根據(jù)情況調(diào)整地區(qū)分類(lèi)，所得稅豁免僅適用于委員會(huì)通知中所制定的鼓勵(lì)投資行業(yè)。另外，投資委員會(huì)會(huì)視情況審批其他稅務(wù)減免的情形，例如在投資項(xiàng)目建設(shè)期的進(jìn)口機(jī)械等豁免或減輕關(guān)稅，對(duì)有雙邊協(xié)議、經(jīng)濟(jì)同盟等關(guān)系的給予特殊優(yōu)惠或權(quán)利。
《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》還規(guī)定了對(duì)投資者和投資建設(shè)者的優(yōu)惠政策。其中，投資建設(shè)者在經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以獲得更為優(yōu)惠的稅收政策，免除運(yùn)營(yíng)前8年期間的所得稅，接下來(lái)的5年也減收50%所得稅;在下一個(gè)5年，其收益在次年內(nèi)重新進(jìn)行投入，對(duì)利潤(rùn)的所得稅也減收50%。
3.3 保護(hù)類(lèi)政策與法律
《緬甸投資法》在投資保障、投資待遇、投資責(zé)任、金融保險(xiǎn)、合作爭(zhēng)議方面做出了詳細(xì)規(guī)定。在投資保障方面，投資法中明確了資產(chǎn)征收、國(guó)有化、終止投資的范圍界定，對(duì)于依法進(jìn)行投資的項(xiàng)目，委員會(huì)承諾不會(huì)進(jìn)行國(guó)有化;對(duì)于損害公共利益等情形，委員會(huì)采取征收或終止合作措施。在投資待遇方面，政府保證給予投資者公平和平等待遇，對(duì)外國(guó)投資者保證不低于緬甸國(guó)民投資者的待遇，在同等情況下，對(duì)來(lái)自某一國(guó)家的外國(guó)投資者給予不低于其他國(guó)家投資者的待遇。在投資責(zé)任方面，投資法中提出以尊重各民族的習(xí)慣、習(xí)俗和傳統(tǒng)文化為首要前提;重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)避免對(duì)緬甸生態(tài)環(huán)境、自然資源、地貌和文化遺產(chǎn)等產(chǎn)生的破壞，在依照法律、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、勞動(dòng)條例方面也做出了指示。在金融保險(xiǎn)方面，允許國(guó)外資本或貸款通過(guò)可經(jīng)營(yíng)外匯的銀行匯入緬甸，供投資者在國(guó)內(nèi)投資使用，擬劃轉(zhuǎn)資金需完成納稅義務(wù)后方可進(jìn)行劃轉(zhuǎn);還應(yīng)向有權(quán)在聯(lián)邦境內(nèi)從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司投保所規(guī)定類(lèi)型的險(xiǎn)種。在合作爭(zhēng)議方面，投資法中規(guī)定委員會(huì)可以直接決定項(xiàng)目是否運(yùn)行還是中止，對(duì)爭(zhēng)議事件有問(wèn)詢(xún)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，并進(jìn)行管理，若無(wú)法友好解決，則申請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)介入。
總之，《緬甸投資法》等法律和政策在參考了國(guó)際投資準(zhǔn)則以及緬甸與部分國(guó)家簽訂的雙邊投資條約基礎(chǔ)上，調(diào)整了眾多領(lǐng)域的投資規(guī)定，例如對(duì)外國(guó)雇員的比例等不實(shí)際或不完善的部分條款進(jìn)行了修訂，對(duì)類(lèi)型不同、地域不同的投資項(xiàng)目的政策予以了區(qū)分。這使得緬甸吸引外資的政策變得更加靈活，應(yīng)用水平更高，更有利于支持其國(guó)家重點(diǎn)扶持項(xiàng)目以及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的發(fā)展。
投資PPP項(xiàng)目的政策法律問(wèn)題研究目標(biāo)導(dǎo)向項(xiàng)目規(guī)劃法(ZOPP)是在調(diào)查、分析、診斷的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目等，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行設(shè)計(jì)、規(guī)劃、實(shí)施、管理的一套理論體系、一套操作工具和技術(shù)?；赯OPP分析的思路，通過(guò)對(duì)緬甸政策法律環(huán)境影響因素和中方企業(yè)自身問(wèn)題等的聚焦和分析，并對(duì)我國(guó)企業(yè)在緬甸投資過(guò)程中所存在的問(wèn)題進(jìn)行整理、分析、篩選，可以得出緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定的原因有緬甸政局不穩(wěn)定、政府執(zhí)政能力弱、社會(huì)國(guó)情復(fù)雜、外交立場(chǎng)不穩(wěn)定和中方在緬甸工作不到位等問(wèn)題(圖1)。
緬甸政局不穩(wěn)定直接導(dǎo)致政策法律等決策變動(dòng)，使緬甸的政策法律環(huán)境不穩(wěn)定，政府執(zhí)政能力弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低都間接制約了政策法律的完善和穩(wěn)定。個(gè)別中方企業(yè)、組織等在緬甸的工作不足之處也給緬甸民眾留下了不好印象，使緬甸社會(huì)人員等對(duì)我國(guó)的整體印象有所誤會(huì)，導(dǎo)致緬甸政府對(duì)我國(guó)采取變動(dòng)的政策等，緬甸政策變動(dòng)頻繁，使我國(guó)企業(yè)等更摸不清緬甸的政策法律。
政策法律環(huán)境不穩(wěn)定直接或間接地導(dǎo)致了政策法律體系不健全、投融資環(huán)境復(fù)雜、中緬合作受阻。緬甸政策法律體系不健全具體表現(xiàn)為政策變動(dòng)頻繁、政策或法律沖突、法律法規(guī)不完善、實(shí)施執(zhí)行不穩(wěn)定;投融資環(huán)境復(fù)雜主要表現(xiàn)為投融資管理混亂、外匯管制、融資渠道狹窄平臺(tái)少、財(cái)稅體制不健全、外商投資法不成熟;中緬合作受阻主要表現(xiàn)為項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)大、對(duì)緬甸投資企業(yè)減少、對(duì)緬甸投資信心不足、投資持觀望態(tài)度。
4.1 緬甸政局不穩(wěn)定
緬甸自1948年脫離英聯(lián)邦獨(dú)立，一直處于執(zhí)政黨的不斷更迭中。2010年，緬甸再次舉行全國(guó)大選，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(鞏發(fā)黨)獲勝;2012年，緬甸舉行議會(huì)補(bǔ)選，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟成為第一大反對(duì)黨;2015年，民盟大選獲得歷史性勝利，贏得議會(huì)多數(shù)席位，成為緬甸執(zhí)政黨。從緬甸近年的政治局勢(shì)來(lái)看，其民主化進(jìn)程并不是很穩(wěn)定，民盟、鞏發(fā)黨等政黨之間或政黨內(nèi)都存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，依然存在的軍人特權(quán)也不容小覷，這些更使得政治局勢(shì)復(fù)雜化、政策反復(fù)。緬甸民族地方武裝問(wèn)題也比較嚴(yán)重，這也使得緬甸存在局部戰(zhàn)亂威脅。
4.2 緬甸政府執(zhí)政能力弱
長(zhǎng)期以來(lái)，緬甸頻繁出現(xiàn)政權(quán)更迭的現(xiàn)象，加之復(fù)雜的歷史背景，執(zhí)政黨上臺(tái)不能為國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行有效規(guī)劃，使整個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)行政管理能力弱、政府腐敗較嚴(yán)重、政府信用度較低等政府執(zhí)政能力問(wèn)題。其政治環(huán)境不穩(wěn)定、政府工作人員變動(dòng)大、文化素質(zhì)和能力不足，使緬甸政府工作效率比較低、執(zhí)行能力不強(qiáng)。而執(zhí)政黨上臺(tái)更多考慮的是為所在的利益集團(tuán)服務(wù)，利用短暫的執(zhí)政期間實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益的最大化，各方勢(shì)力也趨利避害，直接導(dǎo)致政府腐敗滋生。
另外，中方在緬甸的投資也遇到了政府信用問(wèn)題，出現(xiàn)了項(xiàng)目終止、失敗的案例，例如萊比錫銅礦、密松水電站、中緬鐵路等。
4.3 緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低
相比于中國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家，緬甸的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，長(zhǎng)期處于政局不穩(wěn)定之中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)難以得到平穩(wěn)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，發(fā)展比較緩慢，緬甸經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一且經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力不足，明顯的問(wèn)題是以農(nóng)業(yè)為主、缺少重工業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、服務(wù)業(yè)開(kāi)發(fā)程度低，工礦制造業(yè)的科技水平落后。同時(shí)，緬甸的貧富差距比較大，居民消費(fèi)水平也比較低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在勞動(dòng)力綜合素質(zhì)偏低等問(wèn)題。民生保障水平低，首先，由于資源分配、社會(huì)穩(wěn)定、貧富差距等問(wèn)題，緬甸的教育水平比較低，基礎(chǔ)教育亟待發(fā)展與改革;其次，與世界上其他國(guó)家相比，緬甸的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平依然落后。此外，公共基礎(chǔ)設(shè)施非常不完善，緬甸在運(yùn)輸效率以及基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量上比較差。在民族宗教問(wèn)題上，緬族打壓其他少數(shù)民族的問(wèn)題、佛教徒與穆斯林之間的沖突，是社會(huì)發(fā)展中的主要不穩(wěn)定因素。
4.4 緬甸外交立場(chǎng)不穩(wěn)定
中國(guó)、印度、泰國(guó)等是緬甸的鄰國(guó)，由于地緣優(yōu)勢(shì)，對(duì)緬甸的發(fā)展有促進(jìn)作用，同時(shí)美國(guó)、日本、俄羅斯、英國(guó)等對(duì)緬甸的發(fā)展也很關(guān)注。
在這種情況下，緬甸左右逢源，傾向于西方大國(guó)，同時(shí)試圖平衡與鄰國(guó)的政治外交關(guān)系，政治立場(chǎng)不穩(wěn)定。西方國(guó)家多是采用扶持與其價(jià)值觀念接近且可滿(mǎn)足利益的政治組織，而我國(guó)始終奉行不干涉他國(guó)內(nèi)政的外交方針。西方政治勢(shì)力的過(guò)度干擾導(dǎo)致目前緬甸的執(zhí)政黨理念同西方勢(shì)力趨近，但同時(shí)又不愿放棄同中方外交產(chǎn)生的利益。在民間，由于西方大國(guó)在緬甸存在不可割舍的利益，因此采用正式與非正式相結(jié)合的外交途徑直接或間接影響緬甸民眾的價(jià)值觀念，尤其是在西方國(guó)家同中國(guó)出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)的狀態(tài)下，民眾往往是排斥中國(guó)而親近西方的。此外，還有非政府組織的不利導(dǎo)向，在面對(duì)投資及其問(wèn)題上，涉及的利益相關(guān)者眾多，尤其是存在利益矛盾的情況下，外部勢(shì)力常采用的手段是借非政府組織之手控制輿論導(dǎo)向，唆使政府及民間對(duì)華采取敵視態(tài)度，以牟取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的利益，此時(shí)緬甸政府可能會(huì)做出對(duì)本國(guó)和中國(guó)均不利的決策。
4.5 中方在緬甸工作不到位
我國(guó)企業(yè)或組織在緬甸的投資等工作活動(dòng)存在一些不足之處。雖然我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資中的問(wèn)題是個(gè)別企業(yè)所為，但也損害了我國(guó)企業(yè)的整體形象。中方的企業(yè)、組織在緬甸不注重形象建設(shè)，個(gè)別企業(yè)缺乏對(duì)項(xiàng)目區(qū)域的社會(huì)責(zé)任，不能很好地尊重當(dāng)?shù)氐淖诮膛c傳統(tǒng)文化和遵守當(dāng)?shù)氐恼吆头伞?/span>
5、結(jié)語(yǔ)
運(yùn)用ZOPP方法研究我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的政策法律問(wèn)題，得出結(jié)論:造成緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定的因素主要有緬甸政局不穩(wěn)定、政府形象差、社會(huì)國(guó)情復(fù)雜、外交立場(chǎng)不穩(wěn)定、中方在緬甸工作不到位等。根據(jù)問(wèn)題分析，針對(duì)我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資PPP項(xiàng)目面臨緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定等提出對(duì)策措施，為我國(guó)政府制定對(duì)緬甸投資政策和方案提供建議，為我國(guó)對(duì)緬甸投資PPP項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃提供指導(dǎo)，進(jìn)而提高我國(guó)企業(yè)在緬甸投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和大型PPP項(xiàng)目的成功率。
(1)從政府層面上看，首先，中緬政府要加強(qiáng)交流與對(duì)話(huà)。中緬雙方要保持高層互訪，加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通和協(xié)作，保障礦產(chǎn)、水電站、油氣管道等大型PPP項(xiàng)目的安全順利運(yùn)營(yíng)。其次，要建立詳細(xì)的規(guī)劃指導(dǎo)體系。我國(guó)各部委、部門(mén)應(yīng)該重視對(duì)我國(guó)企業(yè)在緬甸投資PPP項(xiàng)目的規(guī)劃指導(dǎo)，健全投資政策服務(wù)體系，發(fā)布針對(duì)我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的政策法律指南或報(bào)告，加強(qiáng)投資監(jiān)管制度，規(guī)避我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立有效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)企業(yè)在緬甸投資項(xiàng)目數(shù)量眾多，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，往往存在法制建設(shè)不完善、社會(huì)文化風(fēng)俗差異等問(wèn)題，在項(xiàng)目合作中有著眾多的不確定因素，會(huì)產(chǎn)生不確定的矛盾，為確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立有效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。
(2)從我國(guó)企業(yè)層面看，我國(guó)企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)學(xué)習(xí)緬甸的政策法律，到緬甸投資大型PPP項(xiàng)目，須嚴(yán)格按照《緬甸投資法》等相關(guān)法律法規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目。尊重當(dāng)?shù)刈诮毯蛡鹘y(tǒng)文化，避免觸碰民族宗教敏感問(wèn)題，確保在此前提下開(kāi)展項(xiàng)目。主動(dòng)承擔(dān)對(duì)緬甸投資過(guò)程中的社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)與緬甸民眾的溝通交流。另外，要注重使用大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的包括政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的信用風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品，也可使用一些政策性銀行提供的商業(yè)擔(dān)保服務(wù)，為可能因緬甸發(fā)生國(guó)有化征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂、違約等政治風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)損失提供風(fēng)險(xiǎn)保障。
以上內(nèi)容摘自絲路印象緬甸事業(yè)部(www.miottimo.com)搜集整理，若轉(zhuǎn)載，請(qǐng)注明出處。
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引言
我國(guó)與緬甸相鄰，緬甸國(guó)內(nèi)政治局勢(shì)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、投融資環(huán)境等方面的問(wèn)題使緬甸國(guó)內(nèi)發(fā)展遇到很大困難，同時(shí)，緬甸缺乏滿(mǎn)足其國(guó)內(nèi)改善發(fā)展條件所需的技術(shù)、資金等支持，參與我國(guó)的“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)將為其發(fā)展帶來(lái)有益機(jī)遇。但是緬甸政治環(huán)境的不穩(wěn)定與復(fù)雜性使我國(guó)企業(yè)在緬甸投資的PPP項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)比較大。一方面，我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸相關(guān)法律法規(guī)及政策不了解，可能會(huì)給項(xiàng)目活動(dòng)造成不利的經(jīng)濟(jì)影響，甚至引起不必要的法律爭(zhēng)端;另一方面，緬甸為發(fā)展中國(guó)家，其跨國(guó)投資相關(guān)法律與政策尚未完全成熟，若我國(guó)企業(yè)投入巨額資金開(kāi)始項(xiàng)目運(yùn)作后遭遇政策變動(dòng)，將導(dǎo)致出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)損失甚至項(xiàng)目失敗。
1、相關(guān)文獻(xiàn)綜述
在研究緬甸政策與法律方面，羅圣榮等對(duì)吳登盛執(zhí)政期間吸引外資的政策和效果進(jìn)行了分析，從而便于更加了解緬甸當(dāng)前復(fù)雜的政治狀況。鄭國(guó)富分析了2015-2016年緬甸的外資情況，研究了外資在發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，提出了新時(shí)期我國(guó)對(duì)緬甸投資合作發(fā)展的政策建議。馬俊、杜婉主要研究了2016年版緬甸投資法，分析了該法將我國(guó)對(duì)緬甸投資企業(yè)在投資領(lǐng)域、稅收優(yōu)惠政策、土地使用、用工要求等方面產(chǎn)生的利弊影響。俞曉艷等對(duì)PPP項(xiàng)目政府政策進(jìn)行梳理，分析存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的建議，促進(jìn)PPP項(xiàng)目落地。
針對(duì)緬甸投資項(xiàng)目的研究，俞家海等在“一帶一路”背景下分析了我國(guó)在緬甸的投資現(xiàn)狀和面臨的挑戰(zhàn)。萬(wàn)曄等研究了影響中緬國(guó)際PPP項(xiàng)目合作機(jī)制穩(wěn)定性的主要因素。曾耀等在分析我國(guó)企業(yè)投資緬甸水電項(xiàng)目電力政策與開(kāi)工項(xiàng)目情況的基礎(chǔ)上，指出了我國(guó)企業(yè)投資緬甸水電項(xiàng)目應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題。楊振發(fā)分析了緬甸國(guó)內(nèi)政局與法律對(duì)中緬油氣管道的影響，指出緬甸國(guó)內(nèi)政局尚未穩(wěn)定，在某些方面存在缺乏有效法律制度的情況。
表1 2010-2017年我國(guó)對(duì)緬甸直接投資流量和存量(單位 億美元)
根據(jù)境外投資企業(yè)備案的公開(kāi)名錄，我國(guó)對(duì)緬甸投資的企業(yè)有234家，持股或境內(nèi)投資者大部分是國(guó)有企業(yè)等大型企業(yè)，合作對(duì)象主要是官方或軍方企業(yè)。隨著“一帶一路”的建設(shè)，我國(guó)許多發(fā)展良好的民營(yíng)企業(yè)也加入投資建設(shè)緬甸的行列中，在緬甸的主要投資項(xiàng)目集中在工程承包、投資和多邊合作等方面。到2017年年末，我國(guó)對(duì)緬甸的投資存量高達(dá)55.2453億美元，成為緬甸吸引外資最大來(lái)源國(guó)。其中，2010年緬甸政治轉(zhuǎn)型后，密松水電站在2011年遭擱置，該年投資流量有明顯下降;2016年，緬甸新政府執(zhí)政之后，該年投資流量也有所下降;2017年對(duì)外承包工程新簽合同額為19.89億美元，完成營(yíng)業(yè)額16.14億美元。在交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施方面，一般以PPP模式開(kāi)展相關(guān)項(xiàng)目合作。然而，PPP項(xiàng)目生命周期長(zhǎng)，我國(guó)投資失敗的案例并不罕見(jiàn)，例如我國(guó)參與投資的密松水電站項(xiàng)目的擱置給我國(guó)帶來(lái)巨額經(jīng)濟(jì)損失，緬甸皎漂港和工業(yè)園項(xiàng)目規(guī)模的驟減也使我方經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。我國(guó)對(duì)緬甸投資統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，見(jiàn)表1、表2。
表2 我國(guó)對(duì)緬甸主要投資項(xiàng)目概況
吳登盛政府上臺(tái)后，為了進(jìn)一步吸引外商投資，頒布了《緬甸外國(guó)投資法》及其相關(guān)配套法律，吸引外資效果非常顯著。2014年，吳登盛又簽署了《緬甸經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，其中投資建設(shè)特區(qū)的企業(yè)可享受最多免除8年收入稅的優(yōu)惠。2016年，《緬甸投資法》將原來(lái)的《緬甸外國(guó)投資法》與《緬甸公民投資法》進(jìn)行了合并，使外國(guó)投資者與本國(guó)投資者在相關(guān)政策待遇上得到公平對(duì)待。下文在梳理近年來(lái)緬甸投資的相關(guān)法律與政策的基礎(chǔ)上，對(duì)投資申請(qǐng)、投資領(lǐng)域、土地使用、人員雇傭、稅收優(yōu)惠方面等限制類(lèi)以及投資保障、投資待遇、投資責(zé)任、金融保險(xiǎn)、合作爭(zhēng)議等保護(hù)類(lèi)的法律政策變化進(jìn)行分析。
3.1 投資申請(qǐng)與領(lǐng)域
《緬甸投資法》第36條對(duì)戰(zhàn)略投資項(xiàng)目、大型投資項(xiàng)目、影響環(huán)境及本地居民生活的項(xiàng)目、政府要求必須向投資委員會(huì)申請(qǐng)?jiān)S可的項(xiàng)目等范圍做出了解釋說(shuō)明;需要獲得土地長(zhǎng)期使用權(quán)、享受稅務(wù)優(yōu)惠政策的項(xiàng)目，也需要向投資委員會(huì)提交申請(qǐng)以獲得批準(zhǔn)。《緬甸投資實(shí)施條例》對(duì)除上述第36條規(guī)定的投資外的其他投資申請(qǐng)與許可的要求進(jìn)行了明確，根據(jù)實(shí)施條例的相關(guān)審查程序，簡(jiǎn)化了投資申請(qǐng)和許可的審批流程，其申請(qǐng)周期大約都為45天，有利于我國(guó)企業(yè)按照規(guī)定盡快完成相關(guān)手續(xù)。
《緬甸投資委員會(huì)2016年第26則通告》中，對(duì)于必須與緬甸公民或緬資企業(yè)合資開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的類(lèi)型詳細(xì)列出了22項(xiàng)，《緬甸投資委員會(huì)2017年第13則通告》，對(duì)鼓勵(lì)類(lèi)投資項(xiàng)目進(jìn)行了詳細(xì)的列舉。相比于以前，新的法律和政策更關(guān)注對(duì)投資項(xiàng)目的引導(dǎo)，尤其是可以大力促進(jìn)緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更易獲得緬甸投資委員會(huì)的批準(zhǔn)。
3.2 限制類(lèi)政策與法律
根據(jù)《緬甸投資法》，外國(guó)投資者可以從政府、政府組織或私有地(或建筑)所有人處租賃首期最長(zhǎng)為50年的土地或建筑物，期限屆滿(mǎn)后，投資者可以申請(qǐng)續(xù)租，兩次續(xù)租申請(qǐng)期時(shí)間最長(zhǎng)不超過(guò)20年。特別的，對(duì)于緬甸欠發(fā)達(dá)區(qū)域可以擁有更長(zhǎng)的土地使用權(quán)。
在人員雇傭上，《緬甸投資法》沒(méi)有規(guī)定雇用緬甸本國(guó)員工的比例，也沒(méi)有必須要求緬甸本地員工的工資與外國(guó)員工一致的規(guī)定。其中，投資法中規(guī)定了甲方義務(wù)，投資項(xiàng)目如果停止首先要向其員工依法做出賠償;臨時(shí)停止期間也應(yīng)向員工支付工資。另外，外國(guó)投資者需要安排能力提升課程對(duì)緬甸基本勞動(dòng)力進(jìn)行培訓(xùn)。因此，我國(guó)對(duì)緬甸進(jìn)行投資時(shí)應(yīng)注意與當(dāng)?shù)毓蛦T簽訂勞動(dòng)合同，依照緬甸勞動(dòng)法、保險(xiǎn)法明確具體的權(quán)利與待遇以及糾紛解決辦法等。
在稅收優(yōu)惠上，《緬甸投資法》規(guī)定了按照投資區(qū)域劃分的免稅政策，在一類(lèi)地區(qū)投資的企業(yè)至多免征7年，在二類(lèi)地區(qū)至多免征5年，三類(lèi)地區(qū)至多免稅3年。在緬甸政府批準(zhǔn)后，投資委員會(huì)將根據(jù)情況調(diào)整地區(qū)分類(lèi)，所得稅豁免僅適用于委員會(huì)通知中所制定的鼓勵(lì)投資行業(yè)。另外，投資委員會(huì)會(huì)視情況審批其他稅務(wù)減免的情形，例如在投資項(xiàng)目建設(shè)期的進(jìn)口機(jī)械等豁免或減輕關(guān)稅，對(duì)有雙邊協(xié)議、經(jīng)濟(jì)同盟等關(guān)系的給予特殊優(yōu)惠或權(quán)利。
《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》還規(guī)定了對(duì)投資者和投資建設(shè)者的優(yōu)惠政策。其中，投資建設(shè)者在經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以獲得更為優(yōu)惠的稅收政策，免除運(yùn)營(yíng)前8年期間的所得稅，接下來(lái)的5年也減收50%所得稅;在下一個(gè)5年，其收益在次年內(nèi)重新進(jìn)行投入，對(duì)利潤(rùn)的所得稅也減收50%。
3.3 保護(hù)類(lèi)政策與法律
《緬甸投資法》在投資保障、投資待遇、投資責(zé)任、金融保險(xiǎn)、合作爭(zhēng)議方面做出了詳細(xì)規(guī)定。在投資保障方面，投資法中明確了資產(chǎn)征收、國(guó)有化、終止投資的范圍界定，對(duì)于依法進(jìn)行投資的項(xiàng)目，委員會(huì)承諾不會(huì)進(jìn)行國(guó)有化;對(duì)于損害公共利益等情形，委員會(huì)采取征收或終止合作措施。在投資待遇方面，政府保證給予投資者公平和平等待遇，對(duì)外國(guó)投資者保證不低于緬甸國(guó)民投資者的待遇，在同等情況下，對(duì)來(lái)自某一國(guó)家的外國(guó)投資者給予不低于其他國(guó)家投資者的待遇。在投資責(zé)任方面，投資法中提出以尊重各民族的習(xí)慣、習(xí)俗和傳統(tǒng)文化為首要前提;重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)避免對(duì)緬甸生態(tài)環(huán)境、自然資源、地貌和文化遺產(chǎn)等產(chǎn)生的破壞，在依照法律、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、勞動(dòng)條例方面也做出了指示。在金融保險(xiǎn)方面，允許國(guó)外資本或貸款通過(guò)可經(jīng)營(yíng)外匯的銀行匯入緬甸，供投資者在國(guó)內(nèi)投資使用，擬劃轉(zhuǎn)資金需完成納稅義務(wù)后方可進(jìn)行劃轉(zhuǎn);還應(yīng)向有權(quán)在聯(lián)邦境內(nèi)從事保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司投保所規(guī)定類(lèi)型的險(xiǎn)種。在合作爭(zhēng)議方面，投資法中規(guī)定委員會(huì)可以直接決定項(xiàng)目是否運(yùn)行還是中止，對(duì)爭(zhēng)議事件有問(wèn)詢(xún)權(quán)、協(xié)調(diào)權(quán)，并進(jìn)行管理，若無(wú)法友好解決，則申請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)介入。
總之，《緬甸投資法》等法律和政策在參考了國(guó)際投資準(zhǔn)則以及緬甸與部分國(guó)家簽訂的雙邊投資條約基礎(chǔ)上，調(diào)整了眾多領(lǐng)域的投資規(guī)定，例如對(duì)外國(guó)雇員的比例等不實(shí)際或不完善的部分條款進(jìn)行了修訂，對(duì)類(lèi)型不同、地域不同的投資項(xiàng)目的政策予以了區(qū)分。這使得緬甸吸引外資的政策變得更加靈活，應(yīng)用水平更高，更有利于支持其國(guó)家重點(diǎn)扶持項(xiàng)目以及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的發(fā)展。
圖1 我國(guó)企業(yè)在緬甸投資PPP項(xiàng)目的政策法律問(wèn)題樹(shù)
投資PPP項(xiàng)目的政策法律問(wèn)題研究目標(biāo)導(dǎo)向項(xiàng)目規(guī)劃法(ZOPP)是在調(diào)查、分析、診斷的基礎(chǔ)上，針對(duì)區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目等，以問(wèn)題為導(dǎo)向進(jìn)行設(shè)計(jì)、規(guī)劃、實(shí)施、管理的一套理論體系、一套操作工具和技術(shù)?；赯OPP分析的思路，通過(guò)對(duì)緬甸政策法律環(huán)境影響因素和中方企業(yè)自身問(wèn)題等的聚焦和分析，并對(duì)我國(guó)企業(yè)在緬甸投資過(guò)程中所存在的問(wèn)題進(jìn)行整理、分析、篩選，可以得出緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定的原因有緬甸政局不穩(wěn)定、政府執(zhí)政能力弱、社會(huì)國(guó)情復(fù)雜、外交立場(chǎng)不穩(wěn)定和中方在緬甸工作不到位等問(wèn)題(圖1)。
緬甸政局不穩(wěn)定直接導(dǎo)致政策法律等決策變動(dòng)，使緬甸的政策法律環(huán)境不穩(wěn)定，政府執(zhí)政能力弱、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低都間接制約了政策法律的完善和穩(wěn)定。個(gè)別中方企業(yè)、組織等在緬甸的工作不足之處也給緬甸民眾留下了不好印象，使緬甸社會(huì)人員等對(duì)我國(guó)的整體印象有所誤會(huì)，導(dǎo)致緬甸政府對(duì)我國(guó)采取變動(dòng)的政策等，緬甸政策變動(dòng)頻繁，使我國(guó)企業(yè)等更摸不清緬甸的政策法律。
政策法律環(huán)境不穩(wěn)定直接或間接地導(dǎo)致了政策法律體系不健全、投融資環(huán)境復(fù)雜、中緬合作受阻。緬甸政策法律體系不健全具體表現(xiàn)為政策變動(dòng)頻繁、政策或法律沖突、法律法規(guī)不完善、實(shí)施執(zhí)行不穩(wěn)定;投融資環(huán)境復(fù)雜主要表現(xiàn)為投融資管理混亂、外匯管制、融資渠道狹窄平臺(tái)少、財(cái)稅體制不健全、外商投資法不成熟;中緬合作受阻主要表現(xiàn)為項(xiàng)目完工風(fēng)險(xiǎn)大、對(duì)緬甸投資企業(yè)減少、對(duì)緬甸投資信心不足、投資持觀望態(tài)度。
4.1 緬甸政局不穩(wěn)定
緬甸自1948年脫離英聯(lián)邦獨(dú)立，一直處于執(zhí)政黨的不斷更迭中。2010年，緬甸再次舉行全國(guó)大選，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨(鞏發(fā)黨)獲勝;2012年，緬甸舉行議會(huì)補(bǔ)選，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟成為第一大反對(duì)黨;2015年，民盟大選獲得歷史性勝利，贏得議會(huì)多數(shù)席位，成為緬甸執(zhí)政黨。從緬甸近年的政治局勢(shì)來(lái)看，其民主化進(jìn)程并不是很穩(wěn)定，民盟、鞏發(fā)黨等政黨之間或政黨內(nèi)都存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)，依然存在的軍人特權(quán)也不容小覷，這些更使得政治局勢(shì)復(fù)雜化、政策反復(fù)。緬甸民族地方武裝問(wèn)題也比較嚴(yán)重，這也使得緬甸存在局部戰(zhàn)亂威脅。
4.2 緬甸政府執(zhí)政能力弱
長(zhǎng)期以來(lái)，緬甸頻繁出現(xiàn)政權(quán)更迭的現(xiàn)象，加之復(fù)雜的歷史背景，執(zhí)政黨上臺(tái)不能為國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行有效規(guī)劃，使整個(gè)國(guó)家呈現(xiàn)行政管理能力弱、政府腐敗較嚴(yán)重、政府信用度較低等政府執(zhí)政能力問(wèn)題。其政治環(huán)境不穩(wěn)定、政府工作人員變動(dòng)大、文化素質(zhì)和能力不足，使緬甸政府工作效率比較低、執(zhí)行能力不強(qiáng)。而執(zhí)政黨上臺(tái)更多考慮的是為所在的利益集團(tuán)服務(wù)，利用短暫的執(zhí)政期間實(shí)現(xiàn)集團(tuán)利益的最大化，各方勢(shì)力也趨利避害，直接導(dǎo)致政府腐敗滋生。
另外，中方在緬甸的投資也遇到了政府信用問(wèn)題，出現(xiàn)了項(xiàng)目終止、失敗的案例，例如萊比錫銅礦、密松水電站、中緬鐵路等。
4.3 緬甸經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低
相比于中國(guó)、泰國(guó)等國(guó)家，緬甸的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展比較落后，長(zhǎng)期處于政局不穩(wěn)定之中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)難以得到平穩(wěn)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱，發(fā)展比較緩慢，緬甸經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一且經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)力不足，明顯的問(wèn)題是以農(nóng)業(yè)為主、缺少重工業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平低、服務(wù)業(yè)開(kāi)發(fā)程度低，工礦制造業(yè)的科技水平落后。同時(shí)，緬甸的貧富差距比較大，居民消費(fèi)水平也比較低，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上存在勞動(dòng)力綜合素質(zhì)偏低等問(wèn)題。民生保障水平低，首先，由于資源分配、社會(huì)穩(wěn)定、貧富差距等問(wèn)題，緬甸的教育水平比較低，基礎(chǔ)教育亟待發(fā)展與改革;其次，與世界上其他國(guó)家相比，緬甸的衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展水平依然落后。此外，公共基礎(chǔ)設(shè)施非常不完善，緬甸在運(yùn)輸效率以及基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量上比較差。在民族宗教問(wèn)題上，緬族打壓其他少數(shù)民族的問(wèn)題、佛教徒與穆斯林之間的沖突，是社會(huì)發(fā)展中的主要不穩(wěn)定因素。
4.4 緬甸外交立場(chǎng)不穩(wěn)定
中國(guó)、印度、泰國(guó)等是緬甸的鄰國(guó)，由于地緣優(yōu)勢(shì)，對(duì)緬甸的發(fā)展有促進(jìn)作用，同時(shí)美國(guó)、日本、俄羅斯、英國(guó)等對(duì)緬甸的發(fā)展也很關(guān)注。
在這種情況下，緬甸左右逢源，傾向于西方大國(guó)，同時(shí)試圖平衡與鄰國(guó)的政治外交關(guān)系，政治立場(chǎng)不穩(wěn)定。西方國(guó)家多是采用扶持與其價(jià)值觀念接近且可滿(mǎn)足利益的政治組織，而我國(guó)始終奉行不干涉他國(guó)內(nèi)政的外交方針。西方政治勢(shì)力的過(guò)度干擾導(dǎo)致目前緬甸的執(zhí)政黨理念同西方勢(shì)力趨近，但同時(shí)又不愿放棄同中方外交產(chǎn)生的利益。在民間，由于西方大國(guó)在緬甸存在不可割舍的利益，因此采用正式與非正式相結(jié)合的外交途徑直接或間接影響緬甸民眾的價(jià)值觀念，尤其是在西方國(guó)家同中國(guó)出現(xiàn)利益紛爭(zhēng)的狀態(tài)下，民眾往往是排斥中國(guó)而親近西方的。此外，還有非政府組織的不利導(dǎo)向，在面對(duì)投資及其問(wèn)題上，涉及的利益相關(guān)者眾多，尤其是存在利益矛盾的情況下，外部勢(shì)力常采用的手段是借非政府組織之手控制輿論導(dǎo)向，唆使政府及民間對(duì)華采取敵視態(tài)度，以牟取不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的利益，此時(shí)緬甸政府可能會(huì)做出對(duì)本國(guó)和中國(guó)均不利的決策。
4.5 中方在緬甸工作不到位
我國(guó)企業(yè)或組織在緬甸的投資等工作活動(dòng)存在一些不足之處。雖然我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資中的問(wèn)題是個(gè)別企業(yè)所為，但也損害了我國(guó)企業(yè)的整體形象。中方的企業(yè)、組織在緬甸不注重形象建設(shè)，個(gè)別企業(yè)缺乏對(duì)項(xiàng)目區(qū)域的社會(huì)責(zé)任，不能很好地尊重當(dāng)?shù)氐淖诮膛c傳統(tǒng)文化和遵守當(dāng)?shù)氐恼吆头伞?/span>
5、結(jié)語(yǔ)
運(yùn)用ZOPP方法研究我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的政策法律問(wèn)題，得出結(jié)論:造成緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定的因素主要有緬甸政局不穩(wěn)定、政府形象差、社會(huì)國(guó)情復(fù)雜、外交立場(chǎng)不穩(wěn)定、中方在緬甸工作不到位等。根據(jù)問(wèn)題分析，針對(duì)我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資PPP項(xiàng)目面臨緬甸政策法律環(huán)境不穩(wěn)定等提出對(duì)策措施，為我國(guó)政府制定對(duì)緬甸投資政策和方案提供建議，為我國(guó)對(duì)緬甸投資PPP項(xiàng)目的詳細(xì)規(guī)劃提供指導(dǎo)，進(jìn)而提高我國(guó)企業(yè)在緬甸投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和大型PPP項(xiàng)目的成功率。
(1)從政府層面上看，首先，中緬政府要加強(qiáng)交流與對(duì)話(huà)。中緬雙方要保持高層互訪，加強(qiáng)戰(zhàn)略溝通和協(xié)作，保障礦產(chǎn)、水電站、油氣管道等大型PPP項(xiàng)目的安全順利運(yùn)營(yíng)。其次，要建立詳細(xì)的規(guī)劃指導(dǎo)體系。我國(guó)各部委、部門(mén)應(yīng)該重視對(duì)我國(guó)企業(yè)在緬甸投資PPP項(xiàng)目的規(guī)劃指導(dǎo)，健全投資政策服務(wù)體系，發(fā)布針對(duì)我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的政策法律指南或報(bào)告，加強(qiáng)投資監(jiān)管制度，規(guī)避我國(guó)企業(yè)對(duì)緬甸投資的風(fēng)險(xiǎn)。最后，建立有效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)企業(yè)在緬甸投資項(xiàng)目數(shù)量眾多，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，往往存在法制建設(shè)不完善、社會(huì)文化風(fēng)俗差異等問(wèn)題，在項(xiàng)目合作中有著眾多的不確定因素，會(huì)產(chǎn)生不確定的矛盾，為確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立有效的矛盾協(xié)調(diào)機(jī)制。
(2)從我國(guó)企業(yè)層面看，我國(guó)企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)學(xué)習(xí)緬甸的政策法律，到緬甸投資大型PPP項(xiàng)目，須嚴(yán)格按照《緬甸投資法》等相關(guān)法律法規(guī)推進(jìn)項(xiàng)目。尊重當(dāng)?shù)刈诮毯蛡鹘y(tǒng)文化，避免觸碰民族宗教敏感問(wèn)題，確保在此前提下開(kāi)展項(xiàng)目。主動(dòng)承擔(dān)對(duì)緬甸投資過(guò)程中的社會(huì)責(zé)任，加強(qiáng)與緬甸民眾的溝通交流。另外，要注重使用大型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的包括政治風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的信用風(fēng)險(xiǎn)保障產(chǎn)品，也可使用一些政策性銀行提供的商業(yè)擔(dān)保服務(wù)，為可能因緬甸發(fā)生國(guó)有化征收、匯兌限制、戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂、違約等政治風(fēng)險(xiǎn)而出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)損失提供風(fēng)險(xiǎn)保障。
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