能源轉(zhuǎn)型背景下中國與印度尼西亞電力合作分析與展望

兩國電力能源合作的法律淵源及踐行

自1990年中國與印度尼西亞恢復外交關(guān)系以來，兩國簽署了涉及貿(mào)易投資自由化和便利化的雙邊協(xié)定，具體包括促進和保護投資協(xié)定、避免雙重征稅和防止偷漏稅協(xié)定、雙邊本幣互換協(xié)議等。2002年，中國一印度尼西亞能源論壇機制在兩國政府領(lǐng)導人的倡議下成立。同年9月，首屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，雙方政府將合作開發(fā)印度尼西亞煤電項目的意愿列入政府備忘錄。此后，兩國在能源領(lǐng)域保持著緊密的經(jīng)濟合作關(guān)系并建立了穩(wěn)定的合作機制。2005年，兩國元首簽署了《中華人民共和國與印度尼西亞共和國關(guān)于建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言》,正式確立了戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2006年10月，第二屆中國—印度尼西亞能源論壇召開，雙方政府簽署了《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府關(guān)于能源和礦資源領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》。2008年12月，第三屆中國一印度尼西亞能源論壇召開，國務院副總理李克強發(fā)表了題為《加強能源合作實現(xiàn)互利共贏》的致辭，并提出“中國政府鼓勵有實力的企業(yè)到印尼參與能源項目投資建設(shè)，支持企業(yè)創(chuàng)新投資合作方式，支持簽訂長期供貨合同，擴大能源貿(mào)易規(guī)模，并愿提供必要的政策優(yōu)惠”③。2010年1月，兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和印度尼西亞共和國政府關(guān)于落實戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃》。同年10月，召開了第四屆中國一印度尼西亞能源論壇，論壇期間簽署了印度尼西亞巴厘島塞露坎巴灣電廠(380兆瓦)的股東合資協(xié)議、合資公司組建協(xié)議等多項合作協(xié)議。2013年10月，中國國家主席習近平訪問印度尼西亞，期間發(fā)表了題為《攜手建設(shè)中國一東盟命運共同體》的重要演講，首次提出共同建設(shè)21世紀海上絲綢之路的倡議；兩國還發(fā)表了《中印尼全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系未來規(guī)劃》,將雙邊關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，規(guī)劃明確“兩國元首認為，能源安全對兩國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。為此，兩國元首同意進一步發(fā)揮好兩國能源論壇作用，擴大在油氣、礦業(yè)和電力等領(lǐng)域的合作，積極探討新能源和可再生能源合作機會”④。由此，掀起中資企業(yè)在印度尼西亞投資的高潮。2014年10月，印度尼西亞總統(tǒng)佐科提出“全球海洋支點”(GlobalOceanAxis)構(gòu)想。2015年3月，中國與印度尼西亞發(fā)表《中華人民共和國和印度尼西亞共和國關(guān)于加強兩國全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合聲明》,就攜手打造“海洋發(fā)展伙伴”達成共識⑤。2016年，中國在印度尼西亞投資項目1734個，投資額約27億美元，投資主要在鎳礦冶煉及電站建設(shè)等領(lǐng)域⑥。2017年11月，第五屆中國一印度尼西亞能源論壇召開，中國國家能源局和印度尼西亞能源與礦產(chǎn)部簽署了《關(guān)于能源合作的諒解備忘錄》，印度尼西亞能源與礦產(chǎn)資源部部長表示，“愿意在‘一帶一路’框架下，加強與中國的全面能源合作、印度尼西亞支持中國電力企業(yè)參與印度尼西亞電力建設(shè)，愿意為可再生能源的廣泛使用創(chuàng)造良好的政策環(huán)境”①。2018年5月，國務院總理李克強訪問印度尼西亞，雙方政府在聯(lián)合聲明中表示“舉行第6屆中印尼能源論壇，加強電力、油氣、煤炭、新能源和可再生能源合作”②。2019年7月，第六屆中國—印度尼西亞能源論壇召開。2021年，中國與印度尼西亞將原有的政治安全、經(jīng)濟、人文3個副總理級機制整合，建立兩國高級別對話合作機制。同年，雙方新簽合同額大于500萬美元的電力工程建設(shè)項目36個，涉及金額40.5億美元③。2022年7月，中國與印度尼西亞續(xù)簽了“一帶一路”與“全球海洋支點”構(gòu)想合作諒解備忘錄，戰(zhàn)略對接進一步深化，為雙方在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作奠定堅實基礎(chǔ)。2022年11月，中國與印度尼西亞發(fā)表聯(lián)合聲明，提出“為持續(xù)深化中印尼全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，并推動中印尼命運共同體建設(shè)落地走實，雙方制定《中印尼加強全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系行動計劃（2022—2026）》，對兩國未來五年各領(lǐng)域交往合作進行系統(tǒng)規(guī)劃和部署”④。因此，中國與印度尼西亞在能源合作戰(zhàn)略層面具有契合性，雙邊協(xié)定及區(qū)域性條約的簽訂、合作機制的形成也為能源合作戰(zhàn)略的實施奠定了國際法的基礎(chǔ)。

印度尼西亞電力能源準入的法律政策框架

2014年，佐科就任印度尼西亞總統(tǒng)后，大力發(fā)展電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。當時政府制定了發(fā)展35吉瓦電力5年規(guī)劃（2015年—2019年），但由于資金缺口較大，使得該規(guī)劃到2019年都未能實現(xiàn)。2021年，印度尼西亞對國際社會作出能源轉(zhuǎn)型進度的承諾，但其實現(xiàn)同樣面臨著資金短缺的問題。2022年11月，印度尼西亞政府與國際伙伴集團⑤發(fā)布聯(lián)合聲明，“通過加快減少電力部門的排放，提高能源效率，加快可再生能源的部署，實現(xiàn)能源系統(tǒng)的去碳化，同時加強努力，實現(xiàn)能源的普遍、可負擔和可靠的獲取”。為此目標，印度尼西亞獲得了來自國際伙伴集團200億美元的資金支持，幫助印度尼西亞關(guān)閉煤電廠，將該行業(yè)的排放峰值提前至2030年。印度尼西亞面臨著發(fā)展電力產(chǎn)業(yè)解決電力短缺和實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的雙重壓力，而這雙重壓力的解決都需要資金的支持。由于資金匱乏制約著印度尼西亞電力能源基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，因此完善電力投資的法律政策將成為解決印度尼西亞電力短缺和能源轉(zhuǎn)型的重要制度保障。

《電力法》《投資法》等法律法規(guī)構(gòu)成電力能源投資準入的基本法律框架

《電力法》是印度尼西亞管理電力業(yè)務的主要法律，其規(guī)定了兩類電力業(yè)務：一類是電力供應，包括發(fā)電、輸電和配電及售電活動；另一類是電力供應支持業(yè)務。1985年的《電力法》將國家電力公司（PerusahaanListrikNegara，PLN）⑥確定為印度尼西亞的國家公用事業(yè)，對全國電力業(yè)務的所有方面實行壟斷控制。2002年《電力法》放寬了限制，PLN保持對傳輸和分配系統(tǒng)的控制，但發(fā)電和電力零售開放給私人參與。但2009年的《電力法》⑦對私人開放程度進行了一定限制，規(guī)定PLN是印度尼西亞的主要電力供應者(無論是自身還是通過其子公司),私營部門參與電力供應是合法的，但限于通過獨立發(fā)電商(IndependentPowerProducer,IPP)和PLN達成購電協(xié)議的方式或采用公私合營的方式。此外，《電力法》的實施還受到相關(guān)法規(guī)或監(jiān)管規(guī)定的制約。

在印度尼西亞電力能源領(lǐng)域進行國際合作，還要受到外商投資相關(guān)法律的約束，主要包括《投資法》《綜合性創(chuàng)造就業(yè)法》,以及包括“PR10/2021”等在內(nèi)的一系列總統(tǒng)法令的約束。2007年4月頒布的《投資法》,適用于印度尼西亞國內(nèi)外的投資者，并列明投資負面清單，而未列入投資負面清單的行業(yè)即屬于完全對外開放之行業(yè)。其中，電力行業(yè)屬于有條件進入的領(lǐng)域，允許外國企業(yè)通過合作方式參與開發(fā)1~10兆瓦的發(fā)電項目；對10兆瓦以上的發(fā)電項目，外資股權(quán)比例不得超過95%。2014年，印度尼西亞公布了新修訂的投資負面清單，涉及電力領(lǐng)域投資的變化是放寬對外資持股比例的要求，其中10兆瓦以下的發(fā)電廠外資持股比例上限為49%,10兆瓦以上的發(fā)電廠外資持股比例上限為100%。2020年11月，為應對新冠疫情影響，印度尼西亞出臺了《綜合性創(chuàng)造就業(yè)法》①,隨后據(jù)此修訂了《投資法》。2021年3月，印度尼西亞制定《投資法》配套的“優(yōu)先清單”(《關(guān)于投資清單的2021年第10號總統(tǒng)條例》,PR10/

2021),取代原有的投資負面清單，列明“優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)”,在重點投資領(lǐng)域取消或放寬股權(quán)比例等對外商投資限制，其中外國投資者可100%持股投資設(shè)立獨立發(fā)電廠。此外，《綜合性創(chuàng)造就業(yè)法》通過精簡監(jiān)管和簡化許可程序來促進投資和創(chuàng)造更多就業(yè)機會，為此修訂了76項現(xiàn)行法律，其中涉及電力部門，簡化了電力部門的許可程序，將電力部門49項許可手續(xù)減至25項，手續(xù)辦理時間從原來的932天減至256天②。上述法律的修訂和頒布，提高了外資進入電力行業(yè)的便利性，改善了電力投資環(huán)境，表明了印度尼西亞電力市場進一步開放的趨勢。就中國而言，隨著印度尼西亞政府加大對電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，放寬對外資進入的限制，這些措施推動了更多的中國直接投資進入印度尼西亞，使得雙方在電力能源領(lǐng)域的合作具有不斷拓展的可能性。

能源政策的演變體現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型的基本路徑

《電力法》《投資法》等法律是約束印度尼西亞電力能源合作基本框架的重要因素，與此同時，能源政策也是影響印度尼西亞電力能源合作發(fā)展趨勢的重要因素。2014年，印度尼西亞頒布“國家能源政策”(NationalEnergyPolicy2014,NEP2014),作為2014—2050年印度尼西亞能源管理的主要指南，明確電力供應和使用目標如下：到2025年將發(fā)電廠的發(fā)電能力增加到115吉瓦，到2050年增加到430吉瓦；到2025年將新能源和可再生能源的使用率提高到23%,到2050年提高到31%③。為了落實國家能源政策，2014年印度尼西亞政府發(fā)布《2015—2019年中期改革日程和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》,其中包含新增電力裝機容量35吉瓦的規(guī)定。在該規(guī)劃中，燃煤電站裝機容量占比55.92%,燃氣和聯(lián)

合循環(huán)電站占比37.30%,其他類型占比6.72%;電站項目總計規(guī)劃109個，配套規(guī)劃建設(shè)輸電線路約46000千米。該規(guī)劃本應在2019年完成，但到2019年年中，PLN宣布，35吉瓦電力裝機容量的目標只完成了10%,20.12吉瓦的產(chǎn)能仍在建設(shè)中，此外，9516兆瓦的項目尚未開始④。目前，這一電力供應能力建設(shè)規(guī)劃仍在繼續(xù)實施中，計劃到2029年完成。

2016年，印度尼西亞正式批準《巴黎協(xié)定》，并按《巴黎協(xié)定》要求，作出了在2020—2030年間無條件減排29%與有條件減排41%的承諾，其中能源行業(yè)自行減排至少11%。2021年，印度尼西亞更新了其國家自主貢獻文件，承諾在2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和。在能源政策調(diào)整的框架下，印度尼西亞政府制定了三個電力規(guī)劃：一是依據(jù)NEP2014制定的國家能源總體規(guī)劃（RUEN），其中規(guī)定了中央政府的政策和戰(zhàn)略，以及實現(xiàn)NEP2014的實施計劃；二是由能源與礦產(chǎn)資源部依據(jù)NEP2014制定的國家電力發(fā)展總體計劃，該計劃對電力供需、投資政策和使用更多新能源和可再生能源的戰(zhàn)略進行了為期20年的規(guī)劃；三是PLN依據(jù)國家電力發(fā)展總體計劃制定的2021—2030年電力供應商業(yè)計劃（Ren?canaUsahaPenyediaanTenagaListrek2021-2030，RUPTL2021-2030），由能源與礦產(chǎn)資源部批準。上述能源政策的調(diào)整和細化為印度尼西亞外資企業(yè)在電力能源領(lǐng)域合作明確范圍和拓展空間。能源轉(zhuǎn)型中兩國電力能源合作具體路徑之分析

退出煤電項目的合作是必然趨勢

2021年，印度尼西亞燃煤發(fā)電量占全國年度發(fā)電總量的60%①。電力行業(yè)高度依賴煤炭的代價是二氧化碳排放量高，環(huán)境污染嚴重。降低燃煤發(fā)電比例是減少碳排放最直接有效的途徑，也是電力能源結(jié)構(gòu)清潔化的必然選擇。印度尼西亞燃煤發(fā)電比例高是由多方面因素造成的。一是資源條件所決定的。印度尼西亞煤炭資源豐富，是全球最大的煤炭生產(chǎn)國，除了出口，每年生產(chǎn)的煤炭主要用于國內(nèi)的燃煤電站供應，充足的煤炭供應決定了其發(fā)展燃煤電站具有先天的資源優(yōu)勢。二是燃煤發(fā)電成本低，供應穩(wěn)定的特點決定了燃煤電站經(jīng)濟性和安全性具有無可比擬的優(yōu)勢。上述因素同時也增加了處于經(jīng)濟快速增長且電力供應短缺的印度尼西亞電力能源結(jié)構(gòu)改變的困難性。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞新增目前在建煤電產(chǎn)能14吉瓦，2030年后不再新增煤電產(chǎn)能②。印度尼西亞第112/2022號總統(tǒng)條例③要求PLN加速推進自有燃煤電站的提前退役。在此之前，在應對全球氣候危機方面，中國對國際社會作出承諾，踐行“一帶一路”綠色投資原則，不再在境外投資新建煤電項目。因此，中國與印度尼西亞在新建煤電項目方面進行合作已經(jīng)不再具有可行性。

可再生能源發(fā)電將成為電力能源合作的重點領(lǐng)域

截至2021年，印度尼西亞可再生能源發(fā)電占總發(fā)電量中的比例約為14%，其中水電占7.9%，地熱占5.6%。按照國家電力總局的目標，到2025年印度尼西亞新能源和可再生能源發(fā)電的比例至少達到23%④。按照RUPTL2021-2030，10年間印度尼西亞可再生能源發(fā)電將占到新增電能的一半以上⑤。印度尼西亞減少燃煤發(fā)電比例的發(fā)電量需要用可再生能源發(fā)電量來代替，同時發(fā)電量增長的部分也需要用可再生能源發(fā)電量來補充，因此，提高可再生能源發(fā)電量是其能源轉(zhuǎn)型的趨勢，也是其能否轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵所在。基于這一目標，印度尼西亞電力規(guī)劃和計劃將可再生能源發(fā)電項目作為未來電力投資的重點，2021年其可再生能源產(chǎn)業(yè)投資為15.1億美元，2022年其可再生能源產(chǎn)業(yè)的預計達到39.1億美元①。因此，從發(fā)展趨勢來看，印度尼西亞可再生能源領(lǐng)域的投資建設(shè)具有廣闊的成長空間，也是中資企業(yè)近期投資建設(shè)的重點領(lǐng)域。目前，印度尼西亞主要的可再生能源②發(fā)電類型為水電、地熱能發(fā)電、太陽能光伏發(fā)電，下面具體分析不同類型可再生發(fā)電合作的前景。

水電具有清潔、價格低的優(yōu)勢，大規(guī)模開發(fā)水電是印度尼西亞實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型脫碳的主要途徑之一。目前，水電位居印度尼西亞可再生能源發(fā)電量的第一位。從水電發(fā)展前景來看，印度尼西亞水電開發(fā)潛力巨大，擁有75.67吉瓦的水電潛能，按照RUPTL2021-2030,10年間印度尼西亞水電新增容量超過10吉瓦③。中資企業(yè)長期深耕水電領(lǐng)域，擁有豐富的經(jīng)驗和較強的實力。隨著印度尼西亞營商環(huán)境的優(yōu)化，對外資開放程度的提高，雙方在水電領(lǐng)域的合作進一步增強。2022年，中資企業(yè)新簽約的水電項目顯著增長。2022年4月，中國電力建設(shè)集團有限公司(以下簡稱中國電建集團)簽署承建居鹿水電站EPC④總承包合同，總裝機容量18兆瓦。2022年6月，中國能建葛洲壩國際公司簽署印度尼西亞吉能當1號水電站項目EPC合同協(xié)議，總裝機容量180兆瓦，項目建成后將增加區(qū)域電力系統(tǒng)的可再生能源比例，對蘇門答臘島北部電網(wǎng)起到削峰填谷、調(diào)頻調(diào)峰的作用。

2022年9月，中國華飛安和集團簽署了印度尼西亞萊奧迪水電項目EPC總承包合同，萊奧迪水電站為引水式開發(fā)電站，總裝機容量為22.5兆瓦。

印度尼西亞擁有世界上最大的地熱能源儲備，占全球總量的40%。充分開發(fā)和利用地熱資源，可極大減少對燃煤發(fā)電的依賴。截至2019年年底，印度尼西亞擁有14個地熱電廠，總裝機容量2130.6兆瓦，位居世界第二大地熱能生產(chǎn)國。為履行碳減排碳達峰的國際承諾，印度尼西亞把地熱發(fā)電作為主要的脫碳途徑，地熱發(fā)電成為其僅次于水電的可再生能源發(fā)電類型。2022年，印度尼西亞能源與礦產(chǎn)資源部公布了“到2030年地熱裝機容量將達到3300兆瓦的目標”。按照RUPTL2021-2030,10年間印度尼西亞地熱發(fā)電新增容量超過3吉瓦⑤。因此，印度尼西亞積極消除阻礙地熱發(fā)電的不利因素，不斷調(diào)整地熱電價政策，雙方合作參與地熱發(fā)電項目的積極性日益提高。2022年11月，中國電建集團山東電力建設(shè)第三工程有限公司簽訂印度尼西亞盧穆特巴萊二期55兆瓦地熱項目EPC合同。

印度尼西亞地處赤道兩旁，常年受日照時間較長，是使用太陽能發(fā)電的理想國家。盡管印度尼西亞擁有巨大的光伏發(fā)電開發(fā)潛力，但是截至2020年年底，其光伏已開發(fā)的裝機量僅為90兆瓦，進入運營期的項目裝機僅為79.02兆瓦⑥,遠遠落后于國家能源總體規(guī)劃中為光伏技術(shù)設(shè)定的“2020年達到800兆瓦，2025年達到6.5吉瓦”的目標。按照RUPTL2021-2030,10年間印度尼西亞太陽能光伏發(fā)電新增容量4.7吉瓦①。光伏發(fā)電有陸上光伏和水上光伏發(fā)電兩種類型。陸上光伏發(fā)電發(fā)展受制于自然條件的限制，印度尼西亞多數(shù)區(qū)域坡度超過5%，并且森林和農(nóng)作物區(qū)域覆蓋率非常高，可用于光伏發(fā)電土地面積較少①。但是，作為世界上最大的群島國家，印度尼西亞各島遍布大量湖泊，光照資源豐富，大多數(shù)湖泊已建有水電設(shè)施及配套輸電線路，新開發(fā)的漂浮光伏項目能夠非常便利地接入現(xiàn)有輸電網(wǎng)絡，因此，印度尼西亞開發(fā)漂浮光伏項目具有先天優(yōu)勢。目前，印度尼西亞正在考慮利用其600多個湖泊和水庫開發(fā)60個漂浮光伏電站。中資企業(yè)在水上光伏發(fā)電項目開發(fā)方面具有豐富的經(jīng)驗。奇拉塔漂浮光伏項目是東南亞地區(qū)最大的漂浮光伏電站，同時也是中資企業(yè)承建的印度尼西亞首個漂浮光伏發(fā)電項目。2021年，該項目由中國電力建設(shè)集團EPC總承包，交流側(cè)總裝機容量145兆瓦，中方主要負責光伏場區(qū)及150千伏升壓站和送出線路等的建設(shè)，以及對側(cè)間隔擴建工程等的設(shè)計、采購、施工總承包和運營維護。該項目建成后，有望向印度尼西亞5萬個家庭供電②。印度尼西亞政府將該項目確定為“國家戰(zhàn)略項目”。此外，國際能源署和印度尼西亞能源與礦產(chǎn)資源部關(guān)于實現(xiàn)凈零排放路線圖的聯(lián)合聲明中指出，到2060年太陽能光伏發(fā)電將實現(xiàn)50%~60%的電力裝機容量以更大地滿足印度尼西亞電力需求③。由此可見，中國與印度尼西亞在太陽能光伏發(fā)電領(lǐng)域的合作具有廣闊的發(fā)展空間。

印度尼西亞境內(nèi)的平均風速較低，風能開發(fā)潛力與其他可再生能源相比相對較小。印度尼西亞政府計劃到2025年，建設(shè)開發(fā)2500兆瓦的風電設(shè)施。由于境內(nèi)的偏遠海島地區(qū)僅適合開發(fā)中小型風電設(shè)施。目前，中資企業(yè)參與印度尼西亞風電開發(fā)項目較少。

此外，中資企業(yè)還在印度尼西亞投資建設(shè)清潔能源基地項目。生產(chǎn)的綠色電能將主要用于生產(chǎn)新能源電動車電池所需要的原材料，實現(xiàn)電池生產(chǎn)過程二氧化碳零排放。當然，可再生能源中的風電、太陽能光伏發(fā)電若無法及時消納，則需要存儲，因此儲能也成為電力系統(tǒng)的一個重要環(huán)節(jié)，這也是中國與印度尼西亞未來可以合作的領(lǐng)域。

開拓電網(wǎng)領(lǐng)域合作

印度尼西亞是一個群島國家，可再生能源發(fā)電資源豐富的地區(qū)和電能使用消費集中的地區(qū)分布在不同區(qū)域或者島嶼，由于電網(wǎng)互聯(lián)程度較低，阻礙了可再生能源電能在全國范圍內(nèi)的有效配置，遏制了可再生能源電能的有效利用。因此，為加快輸配電網(wǎng)的建設(shè)，實現(xiàn)各島嶼內(nèi)孤立電網(wǎng)間的互相連接，形成各大島嶼統(tǒng)一供電的格局，印度尼西亞加強開發(fā)利用可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。長期以來，印度尼西亞《電力法》規(guī)定，國家輸配電設(shè)施只能由國家控制，私人投資電網(wǎng)受到嚴格的監(jiān)管。鑒于在經(jīng)濟發(fā)展能源轉(zhuǎn)型過程中，電網(wǎng)成為制約電力發(fā)展的瓶頸，印度尼西亞政府于2017年出臺了新的法規(guī)④,允許IPP建造輸電或配電線路，但線路所有權(quán)須在完工時轉(zhuǎn)讓給PLN。換言之，為了減輕PLN的投資負擔且維持國家的控制權(quán)，私人被允許運用BOT（Build-Operate-Transfer）或BLT（Build-Lease-Transfer）模式進入輸配電網(wǎng)領(lǐng)域⑤。隨著輸配電網(wǎng)建設(shè)運營投資限制的逐步開①,外國投資者逐漸進入該領(lǐng)域，可以加速印度尼西亞能源轉(zhuǎn)型的進程。

目前，印度尼西亞PLN在能源轉(zhuǎn)型中面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，由于風電、光伏發(fā)電等可再生能源發(fā)電具有不穩(wěn)定性的特點，“爪哇一巴厘電網(wǎng)”以外的電力系統(tǒng)均缺乏接納大規(guī)模間歇性清潔能源的能力，隨著可再生能源發(fā)電比例的提高，印度尼西亞亟須對其老化薄弱的電網(wǎng)進行現(xiàn)代化改造，以提高電網(wǎng)智能化、安全性和可靠性；另一方面，電力裝機容量的高速增長對實現(xiàn)電網(wǎng)互聯(lián)和遠距離輸送產(chǎn)生迫切的要求，印度尼西亞亟須新建擴建聯(lián)通島嶼的電網(wǎng)，以促進電力在不同區(qū)域之間的輸送②。PLN當務之急是投資建設(shè)運營滿足印度尼西亞全國發(fā)電能力的輸配電網(wǎng)，然而，資金、技術(shù)的缺口，使得PLN在輸配電領(lǐng)域亟須國際合作。中資企業(yè)在電網(wǎng)輸配送技術(shù)、經(jīng)驗、資金等方面具有獨特的優(yōu)勢，2022年12月，中國國家電網(wǎng)公司和印度尼西亞PLN簽署了高級智能計量系統(tǒng)項目協(xié)議，中國國家電網(wǎng)公司負責項目融資并按計劃完成系統(tǒng)設(shè)計、智能表計終端及主站系統(tǒng)的開發(fā)和部署、站勘、采購、安裝、測試和調(diào)試工作③。中國國家電網(wǎng)公司從印度尼西亞PLN取得特許經(jīng)營權(quán)，采用B00T(Build-0wn-Operate-Transfer)合作方式，這是雙方電網(wǎng)領(lǐng)域合作的開端。中國智能電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)鏈完整健全，在配用電投資、設(shè)計、建設(shè)、設(shè)備和運營等各個環(huán)節(jié)都有大量優(yōu)秀公司，這些中資企業(yè)具備拓展電網(wǎng)領(lǐng)域合作的能力，也具有國際市場競爭的實力。因此，中國與印度尼西亞未來在電網(wǎng)領(lǐng)域的合作具有非常廣闊的空間。

四、兩國電力能源合作中的風險控制與展望

全球能源轉(zhuǎn)型背景下中國與印度尼西亞電力能源合作面臨多重發(fā)展機遇，但在現(xiàn)實中也受到不確定因素的影響。有研究者提出，印度尼西亞存在多變不穩(wěn)定的政策風險，以及投資法律規(guī)定的不確定性引起的法律風險等問題④。此外，在電力能源具體合作進程中，投資企業(yè)還面臨著電力能源行業(yè)特殊的風險。因此，減少影響電力投資的不利因素，增加鼓勵電力投資的激勵措施是電力合作項目順利落地實行的保障。

影響電力投資的不利因素正在減少

電價機制、股權(quán)比例限制等成為影響外資進行電力投資的重要因素。隨著這些限制條件的放寬或者取消，制約企業(yè)投資印度尼西亞可再生能源發(fā)電項目的不利因素日益減少，使得投資項目具有可行性。

外資投資、建設(shè)和運營的電站項目，屬于IPP⑤項目。印度尼西亞IPP不能向用戶直接銷售電能，需要與公司PLN簽署購電協(xié)議，然后按照購電協(xié)議將其生產(chǎn)的電能出售給PLN。獨立IPP在購電協(xié)議期滿后通常將發(fā)電站移交給PLN,因此發(fā)電項目能否回收投資及享有利潤取決于購電協(xié)議期的電價是否合理，而合理的電價則是外資決定是否進行電站項目投資的重要因素之一。如上所述，印度尼西亞的煤電價格低廉，由于新能源電價和所處地區(qū)非可再生能源電力供應基準價格因素的錨定，其結(jié)果就是PLN向IPP購電價格低于經(jīng)濟價值。價格機制設(shè)定的不合理，阻礙了印度尼西亞可再生能源發(fā)電項目的投資開發(fā)。2022年，印度尼西亞總統(tǒng)佐科頒布了《加速電力供應中的可再生能源發(fā)展》的第112/2022號總統(tǒng)條例，改變了可再生能源發(fā)電的定價機制。具體言之，新的可再生能源電價的設(shè)定和可再生能源發(fā)電的類型、裝機容量、所處位置和售電年限等多因素有關(guān)，比如其與所處位置掛鉤的目的是激勵該地區(qū)可再生能源發(fā)電廠的發(fā)展。同時，對出售給國家電力公司的可再生能源電能設(shè)置“最高電價”，除了地熱發(fā)電，其他類型的新能源項目不論裝機大小均受到最高電價的限制①,以吸引投資者開發(fā)可再生能源發(fā)電項目。合理的電價是外資投資電站項目收回投資成本和取得合理投資利潤的保證，也是限制投資風險的保障。可再生能源電價機制的合理化為外資企業(yè)投資印度尼西亞可再生能源發(fā)電項目的經(jīng)濟合理性提供了支撐。

股權(quán)比例限制同樣也影響投資決策。由于規(guī)模比較大的光伏發(fā)電項目，投資的風險性較大，因此股權(quán)控制比例始終是外資預測投資風險的一項重要指標。2020年，在印度尼西亞3個光伏項目招標文件中明確要求，投標方必須與印度尼西亞電力公司合作開發(fā)，且持有股份不得超過49%，最終導致中國企業(yè)沒有參與投標②。由此可見，股權(quán)比例限制是制約外資參與光伏開發(fā)積極性的重要因素之一。

合作方式日益多元化近幾年，由于印度尼西亞電力能源法律政策的制約，中資企業(yè)多以EPC承包的方式從事電力能源項目。這種合作方式需要根據(jù)合同來確定承包工程中的核心任務，具體來說，從事工程設(shè)計、設(shè)備采購、工程建設(shè)、技術(shù)支持、技術(shù)標準等全部或部分業(yè)務要根據(jù)合同來確定。工程建設(shè)期往往是電力項目最具風險的階段，一旦工程順利完工，進入正常的生產(chǎn)運行，風險則會大大降低。因此，中資企業(yè)完成電力項目最關(guān)鍵的工程建設(shè)，事實上已經(jīng)將電力項目的最大風險承擔，但EPC項目的合同方僅獲取工程承包款。如果中資企業(yè)在整個項目中再加上投資人的身份，就能享有項目未來穩(wěn)定的利潤回報。近年來，海外電力能源項目多采用帶有投資性質(zhì)的BOT、BOOT、BOO等合作方式③。當然，EPC電站項目的核心是完成合同約定的工程即可取得相應的合同價款，風險是可控的。一旦采取BOT、BOOT等合作模式，在項目完工轉(zhuǎn)移給東道國之前的運營期間，一些因素的變動也會導致投資風險。由此可見，兩大類合作模式各有優(yōu)勢。但由于資金短缺，在印度尼西亞單純以EPC模式承接電力項目，則缺乏競爭優(yōu)勢。事實上，在印度尼西亞PLN發(fā)布的總裝機容量36585兆瓦的一攬子項目列表中，其中包括74個IPP項目和35個PLN投資的EPC項目，即有超過20吉瓦的電站項目采取IPP方式開發(fā)，電站項目的主要參與者從起初的電力承包商逐步轉(zhuǎn)向電力投資商④。如上所述，印度尼西亞政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有限、政府招標項目少，很多待建的電力項目甚至轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊捻椖咳谫Y，促使了承包商只能向投資上游延伸。此外，依靠項目承包方來解決融資渠道的F+EPC模式⑤也是一種可以選擇的合作模式。

中國“一帶一路”倡議和印度尼西亞“全球海洋支點”構(gòu)想對接以來，尤其是印度尼西亞進行能源轉(zhuǎn)型后，其需要大量的資金進入電力能源領(lǐng)域。印度尼西亞能源法律政策的修改，電力行業(yè)對外資的進一步開放，以及營商環(huán)境的改善都有助于中資企業(yè)進入印度尼西亞電力能源市場。但印度尼西亞電力能源市場的激烈競爭，也對中資企業(yè)承接海外電力項目的綜合能力提出更高的要求。因此，中資企業(yè)依據(jù)自身的實力和項目的具體情況選擇適當?shù)暮献鞣绞綄岣吆献鞒晒Φ母怕省?/span>

國際電力貿(mào)易可能改變印度尼西亞電力投資的布局

印度尼西亞電力短缺和能源轉(zhuǎn)型的迫切需要使得電力投資現(xiàn)實性日益突顯，電力投資也成為許多外國企業(yè)競爭的領(lǐng)域。隨著科技的進步，這種競爭也突破了傳統(tǒng)的國家物理邊界。換言之，印度尼西亞可再生能源發(fā)電比例的提高，不僅僅可以通過其國內(nèi)可再生能源發(fā)電站和輸配電網(wǎng)的大規(guī)模建設(shè)來完成，而且可以通過國際電力貿(mào)易來實現(xiàn)。隨著從相鄰國家的跨國電網(wǎng)互聯(lián)互通到通過海底電纜跨大洲進行電力輸送，技術(shù)的進步使得傳統(tǒng)電力供應方式發(fā)生變革，傳統(tǒng)的電力合作模式也將發(fā)生巨變。SunCable是世界上最大的太陽能和電池存儲項目的開發(fā)商，其澳大利亞—亞洲電力鏈路(Australia-AsiaPowerLink)①是在澳大利亞埃利奧特附近建造20吉瓦的太陽能發(fā)電項目和42吉瓦時的電池存儲項目，該項目通過一條長度4200千米、容量約為2吉瓦的大型海底電纜，向新加坡和印度尼西亞輸送電力。2022年11月，SunCable首席執(zhí)行官與印度尼西亞能源與礦產(chǎn)資源部簽署了一份諒解備忘錄。SunCable的目標是在2024年開始建設(shè)該項目，2029年之前項目全面運營。因此，印度尼西亞可以通過該項目開展國際電力貿(mào)易以彌補其國內(nèi)電力短缺，并隨之提高可再生能源發(fā)電比例，以推動碳中和目標的實現(xiàn)。

電力供應安全、可持續(xù)發(fā)展和電力的可負擔性是印度尼西亞目前乃至未來發(fā)展電力產(chǎn)業(yè)，布局電力投資時需要考慮的三個相互制衡、相互促進的因素。促進可再生能源發(fā)電站和電網(wǎng)等電力設(shè)施的投資建設(shè)成為印度尼西亞電力能源結(jié)構(gòu)清潔化至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，也是印度尼西亞能源轉(zhuǎn)型目標實現(xiàn)的必由之路。具體而言，通過調(diào)整能源政策修改相關(guān)法律，使得電力能源領(lǐng)域開放的范圍不斷擴大，如對外資開放輸配電網(wǎng)投資建設(shè)領(lǐng)域等；開放的程度不斷加深，如降低光伏發(fā)電項目設(shè)備采購當?shù)鼗壤囊蟮?；采取稅收?yōu)惠措施，如政府提供免稅期、租稅抵減及生產(chǎn)業(yè)進口生產(chǎn)用機器及原物料免關(guān)稅2年等稅收優(yōu)惠②等。這一系列吸引外資進入電力行業(yè)的舉措，也為中資企業(yè)在印度尼西亞電力行業(yè)的發(fā)展提供了更為友好的營商環(huán)境?？傮w來看，在中國和印度尼西亞能源合作戰(zhàn)略契合、合作機制不斷完善、中資電力企業(yè)海外投資建設(shè)能力不斷提高的背景下，兩國更深層次的電力能源合作前景向好