國外草牧業(yè)發(fā)展政策及其啟示
來源：絲路印象
2024-07-19 17:33:50
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發(fā)達國家在草牧業(yè)發(fā)展方面取得了豐富的經(jīng)驗和研究進展，分析國外草牧業(yè)發(fā)展政策和法規(guī)，總結(jié)其成功經(jīng)驗，以供中國借鑒。研究發(fā)現(xiàn)，國外建立了全產(chǎn)業(yè)鏈的草牧業(yè)政策體系，包括產(chǎn)前良種繁育政策、產(chǎn)中支持生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)后提供產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù)等措施支持草牧業(yè)發(fā)展，對于初創(chuàng)生產(chǎn)者，則通過稅收與信貸優(yōu)惠予以支持；草牧業(yè)發(fā)達國家，借助食品安全類法規(guī)和環(huán)境保護類法規(guī)倒逼草牧業(yè)發(fā)展，此外，制定行業(yè)標準保證產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)范生產(chǎn)流程，追求更高的產(chǎn)品附加值。當前，中國草牧業(yè)發(fā)展面臨著產(chǎn)業(yè)政策不完善、產(chǎn)業(yè)資金缺乏和法律法規(guī)及標準化體系不健全等問題，借鑒國外先進經(jīng)驗，政策制定應(yīng)從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度出發(fā)，加大財政投資扶持力度、實施稅收和信貸優(yōu)惠政策、完善有關(guān)法規(guī)和全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系等方面促進草牧業(yè)發(fā)展。
1、引言
草牧業(yè)是指以飼草資源的保護利用為基礎(chǔ)，涵蓋草原保護建設(shè)、飼草及畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)。發(fā)展草牧業(yè)，是農(nóng)牧民增收致富的重要途徑，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。中央政府高度重視草牧業(yè)的發(fā)展，2014年10月國務(wù)院召開的研究草原保護建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展問題的主題會議上，第一次明確提出發(fā)展草牧業(yè)，將草牧業(yè)納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系，確立了草牧業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位，2015年草牧業(yè)首次被寫入中央1號文件。隨后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了一系列有關(guān)發(fā)展草牧業(yè)的文件(如《關(guān)于促進草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》 《全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》)，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推進糧改飼試點，促進牛羊等草食畜牧業(yè)發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正式開啟了草牧業(yè)的實踐。
2、草牧業(yè)發(fā)展概況
根據(jù)FAO2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全球草地面積為30.66億h㎡，約為耕地面積的2.03倍。其中，按國別來看，美國、中國、俄羅斯、哈薩克斯坦是世界4大草地資源大國，草地面積均超過2億h㎡，美國接近3億h㎡，加拿大、巴西和澳大利亞的草地面積在1億～2億h㎡，也是世界草地資源大國。草地面積在0.5億～1.0億h㎡的國家有蒙古國、阿根廷、蘇丹、南非4國；埃塞俄比亞、墨西哥、馬里、乍得、安哥拉5國的草地面積在0.4億～0.5億h㎡。據(jù)FAO統(tǒng)計，2017年世界草地約為56.88億頭草食性家畜提供了生產(chǎn)場所和粗飼料(表1)。
如表2所示，草食家畜飼養(yǎng)大國主要集中在草 地資源豐富的國家，如中國、巴西、埃塞俄比亞、美國、澳大利亞、阿根廷、蒙古國等國家，在這些國家中，亞非拉發(fā)展中國家的養(yǎng)殖規(guī)模占很高比例，其中，中國的草食家畜存欄量位居世界第一。
3、草牧業(yè)發(fā)展政策
3.1 財政投資扶持政策
草牧業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)，除了具有一般產(chǎn)業(yè)的共性，還具有產(chǎn)業(yè)鏈長、升值空間大和政策引導(dǎo)性強等特性，故發(fā)達國家對草牧業(yè)的投資扶持和財政補貼通常貫穿了整個產(chǎn)業(yè)體系，包括產(chǎn)前(良種繁育政策)、產(chǎn)中(生產(chǎn)設(shè)施扶持政策)和產(chǎn)后(產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù))等環(huán)節(jié)的投資扶持與補貼。如圖1所示。
3.1.1 產(chǎn)前環(huán)節(jié)-良種繁育政策
科技研發(fā)與良種繁育是推動草牧業(yè)發(fā)展最為活躍、最重要的生產(chǎn)要素，是現(xiàn)代畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，國外的良種繁育政策包括優(yōu)質(zhì)牧草及家畜良種繁育建設(shè)。
日本草地面積有限，人工草地只有17萬h㎡，占耕地面積的0.5%，且集中在北海道，天然草地零星分散，也只有26萬h㎡，但草牧業(yè)發(fā)達，特別是肉牛產(chǎn)業(yè)，和牛是日本特產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)良種。早期日本的本地牛是三島牛，但其肉質(zhì)不及國際上的其他品種，20世紀初，隨著生活方式的改變，日本開始將三島牛與瑞士的黃牛和西門塔爾牛，英國的愛爾夏牛、德文牛和短角牛以及德國和荷蘭的荷斯坦牛等進口牛種進行雜交，以增加產(chǎn)肉量、提高肉質(zhì)，從而在1944年培育出了日本和牛。此外，為了維持草食家畜的飼草供應(yīng)，日本早在1931年，應(yīng)軍隊的需求，頒布了以養(yǎng)馬為中心的《草地法》；1950年在舊《草地法》的基礎(chǔ)上，頒布了新的《草地法》，此法把草地資源的全面開發(fā)加以制度化；1954年制定了《酪農(nóng)振興法》，積極開展養(yǎng)牛業(yè)基地的建設(shè)，1962年從草地建設(shè)的緊迫性出發(fā)，又制定了《草地建設(shè)實施綱要》，把草地建設(shè)升級為“國家事業(yè)”，列入國庫預(yù)算開支。1970年成立了國立草地研究所和7個地區(qū)試驗站，以促進草種研究工作，日本選育出一批符合氣候、土壤、理化等條件的牧草品種，如鴨茅、貓尾草、多年生黑麥草、高株孤茅、紅三葉、白三葉等品種，并通過了適應(yīng)性鑒定，每年每公頃可產(chǎn)鮮草30～40ｔ。
澳大利亞草食家畜引進培育已有100多年的歷史，目前肉牛飼養(yǎng)品種以海福特、安格斯、婆羅門牛等為主，肉用羊有無角道賽特，毛用羊有澳洲美利奴等。澳大利亞草牧業(yè)的發(fā)展同完善的良種繁育投入密不可分，但是澳大利亞政府不直接參與草牧業(yè)的科學(xué)研究與試驗發(fā)展(R＆Ｄ)投入，而是通過澳大利亞肉類和畜牧業(yè)協(xié)會(ＭＬA)推動的。ＭＬA是一個生產(chǎn)者聯(lián)合組織，該組織為4.7萬生產(chǎn)商提供研發(fā)和銷售服務(wù)，通過向生產(chǎn)者收費，一般為5美元/頭(只)，這些資金將用于研發(fā)和銷售服務(wù)。據(jù)估計，ＭＬA每年投資500萬美元進行家畜遺傳學(xué)研發(fā)，以提升遺傳增益和選擇方式，進而提高草食畜產(chǎn)品的附加值。
3.1.2 產(chǎn)中環(huán)節(jié)-生產(chǎn)設(shè)施扶持政策
草牧業(yè)發(fā)達國家重視生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)支持。如巴西政府的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目為每戶生產(chǎn)者提供了最高4.3萬美元的財政直接補貼，用于飼草筒倉、青貯窖、飼草灌溉等設(shè)施的建設(shè)。日本農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定，凡是按一定標準開展規(guī)模養(yǎng)殖的農(nóng)戶，在購置農(nóng)機、建造農(nóng)用設(shè)施等方面的費用，50%可從中央財政得到補貼，25%可以從都道府縣得到補貼，其余25%則可從政策性金融機構(gòu)得到貸款，有些地方財政還要補貼12.5%。澳大利亞在20世紀中葉時，處于以數(shù)量擴張為主要特征的農(nóng)業(yè)機械化(簡稱農(nóng)機化)高速發(fā)展期，當時聯(lián)邦政府立法，對生產(chǎn)者購置的新型農(nóng)機第一年可減稅40%，以后改為25%，一些州則直接提供了18%的購置補貼；目前，澳大利亞的農(nóng)機化處于平穩(wěn)發(fā)展期，在農(nóng)機購置環(huán)節(jié)已經(jīng)沒有補貼措施，國家主要通過稅收政策支持農(nóng)機化發(fā)展，如對農(nóng)機返還燃油稅、實施快速折舊優(yōu)惠稅等。
3.1.3 產(chǎn)后環(huán)節(jié)-產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù)
草牧業(yè)發(fā)達國家通過產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù)等方面對其進行大力促進和保障支持。
世界各國的草食畜產(chǎn)品補貼和支持價格政策的實施是多元化的，尤以隱蔽性的綠箱政策最為突出，而避免黃箱政策。20世紀70-90年代，澳大利亞政府一直對本國的畜產(chǎn)品實行支持價格政策，提升本國的畜產(chǎn)品在國際市場上的影響力和競爭力。另外，澳大利亞政府對畜牧業(yè)的保護措施采取更為隱蔽的間接價格補貼，如向消費者征稅、建立畜牧產(chǎn)業(yè)基金來補貼出口商，這些措施也大大增強了澳大利亞畜產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。日本重視犢牛生產(chǎn)補貼與扶持，牛肉貿(mào)易自由化后，牛肉價格穩(wěn)定制度被犢牛生產(chǎn)者補貼金制度取代，且主要補貼給上游牛肉源的犢牛生產(chǎn)者，從源頭上確保肉牛產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。其做法是在一定幅度內(nèi)的價格波動由國家承擔，當波動超過一定幅度后，則由國家、地方和生產(chǎn)者三方共同承擔，其中，國家財政補助50%，地方財政出資25%，生產(chǎn)者自籌25%。此外，根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計，2006-2012年，日本政府的牛肉關(guān)稅收入進入一般預(yù)算環(huán)節(jié)，大于70%的金額用于犢牛補貼，主要通過農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)給犢牛生產(chǎn)者補助，穩(wěn)定肉牛經(jīng)營等活動。
3.2 稅收與信貸優(yōu)惠政策
稅收與信貸優(yōu)惠政策是促進草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高產(chǎn)品市場競爭力，扶持中小生產(chǎn)者的必要手段。世界各國的草牧業(yè)政策主要集中在提供融資擴大生產(chǎn)規(guī)模、扶持中小生產(chǎn)者、獲取國際金融組織的信貸支持等，此外稅收優(yōu)惠和支持方面也有報道。
美國新墨西哥州從2008年開始，允許保護地役權(quán)所有者申請獲得最高25萬美元的州所得稅抵免，還可以轉(zhuǎn)讓給其他州內(nèi)納稅人。保護地役權(quán)允許所有者自由保護或開發(fā)保護地，土地由私人擁有和控制，可以用于農(nóng)牧林業(yè)生產(chǎn)，許多保護地役權(quán)所有者以此為契機，開展牧草種植和草食畜牧生產(chǎn)。
美國2007年開展了農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展貸款項目，通過提高法定貸款限額、降低資本金要求等手段，幫助生產(chǎn)者獲得融資，購置新設(shè)備，以擴大生產(chǎn)規(guī)模。此外，美國農(nóng)業(yè)部的小額貸款計劃，通過簡化的申請程序，最高可獲得3.5萬美元的貸款，截至2014年，美國農(nóng)業(yè)部已經(jīng)發(fā)放了8400多筆小額貸款，其中70%的小額貸款將發(fā)放給初創(chuàng)農(nóng)牧民。
國際金融機構(gòu)在草牧業(yè)的發(fā)展中也起到了重要作用。在巴西，部分肉牛生產(chǎn)者的信貸融資是由國際金融機構(gòu)提供的，其中，影響最深遠的是赤道原則，在該原則中，國際金融機構(gòu)通過制定翔實的環(huán)境和社會準則，將這些準則作為融資條件應(yīng)用于生產(chǎn)者的貸款中，僅國際金融公司就提供了3000多萬美元的貸款用于資助巴西塞拉多林地及相鄰亞馬孫地區(qū)510家牧場的生產(chǎn)，而作為貸款的條件，參與的生產(chǎn)者必須遵守環(huán)境標準，如使用經(jīng)過認證的農(nóng)用品、保護森林、恢復(fù)草地、禁止狩獵等。
4、草牧業(yè)法律法規(guī)與行業(yè)標準
雖然國外草牧業(yè)發(fā)展較早、相對成熟，且有許多先進的經(jīng)驗，但就現(xiàn)有文獻資料而言，尚未檢索到與草牧業(yè)發(fā)展有關(guān)的專項法規(guī)。國外與草牧業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的法規(guī)主要有兩大類：一是以美國《食品安全加強法》為代表的食品安全類法規(guī)，二是應(yīng)對氣候變化和資源環(huán)境保護的法律規(guī)定，通過這兩類法規(guī)倒逼草牧業(yè)發(fā)展。此外，草牧業(yè)發(fā)達國家，通過制定行業(yè)標準保證產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)范生產(chǎn)流程，并取得標準認證，追求更高的產(chǎn)品附加值。
4.1 美國《食品安全增加法》對飼料風險管控的規(guī)定
2001年的“911”事件使美國認識到安全管理的必要性，作為食品安全方面的回應(yīng)，美國政府于2002年頒布了《生物恐怖主義法案》，授予食品藥品監(jiān)督管理局(FＤA)對食品項目的行政權(quán)力。2010年12月通過的《食品安全加強法》是美國第一部食品安全法，按照《食品安全加強法》第415條的規(guī)定，動物產(chǎn)品的供應(yīng)商應(yīng)建立完善的生產(chǎn)規(guī)范、有害分析和風控管理機制，特別是要求動物產(chǎn)品生產(chǎn)商防范飼料原料和其他因素的風險，如化學(xué)藥品帶來的風險。Ｍｕｌｌer等學(xué)者認為，傳統(tǒng)谷物喂養(yǎng)的動物產(chǎn)品中飽和脂肪、膽固醇含量較高，而有益脂肪酸含量較低，在畜禽養(yǎng)殖的生產(chǎn)過程中使用抗生素和合成激素將進一步加劇公共衛(wèi)生風險，而草食畜產(chǎn)品如牛羊肉、蛋、乳已被證明含有更多的健康營養(yǎng)元素?！妒称钒踩訌姺ā逢P(guān)于動物產(chǎn)品生產(chǎn)風險管控，可以有效推動動物飼養(yǎng)方式從化學(xué)飼養(yǎng)到有機飼養(yǎng)的轉(zhuǎn)變。
4.2 應(yīng)對氣候變化和資源環(huán)境保護的法律規(guī)定
學(xué)術(shù)界普遍認為肉、蛋、乳等動物性食品的生產(chǎn)和消費可造成環(huán)境負擔，其在生產(chǎn)和消費的過程中所產(chǎn)生的溫室氣體排放約占食品鏈溫室氣體排放的一半。
據(jù)美國ＳｔOｎeＢArｎｓCeｎｔer的估計，美國屠宰的肉牛中有97%是通過谷物飼養(yǎng)的，谷飼肉牛又是通過集中式動物飼養(yǎng)(CAFO)完成的，谷物飼料的種植過程中使用了大量合成化學(xué)品、水和化石燃料，不僅產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題，而且集中飼養(yǎng)的糞便、廢水和廢氣排放到自然界中，也會產(chǎn)生環(huán)境污染。因此傳統(tǒng)的谷物飼養(yǎng)和集中飼養(yǎng)受到美國國家環(huán)境保護局《CAFO規(guī)則》(2008)中“2008年規(guī)則”的監(jiān)管，將CAFO定義為點源污染，禁止將養(yǎng)殖廢棄物排放到水體中，并鼓勵大牧場的草食畜牧業(yè)，通過飼草種植和規(guī)模養(yǎng)殖，提升草地植被覆蓋度和土壤有機質(zhì)含量，為自然界提供生態(tài)修復(fù)和生態(tài)服務(wù)功能。
巴西是世界上最大的牛肉出口國，肉牛產(chǎn)品主要出口歐洲。在20世紀70年代，巴西砍伐森林，拓荒耕地，種植糧食作物以飼養(yǎng)肉牛，在主要牛肉出口國中，巴西甲烷排放的年增長率最高，為2.12%，為此，國際組織對巴西施加了壓力。作為回應(yīng)，2004年巴西聯(lián)邦政府加強監(jiān)管，實施了嚴格的法律，限制森林砍伐，于2004年開始實施第一個控制森林砍伐的行動法案，根據(jù)這一方案，2007年巴西環(huán)境與可再生自然資源研究所開始實施森林生態(tài)恢復(fù)行動，并為應(yīng)對歐洲日益嚴格的食品安全與營養(yǎng)體系，在養(yǎng)殖業(yè)建立可持續(xù)的生產(chǎn)體系，增加牧草種植面積，大力發(fā)展以內(nèi)洛爾牛為主要品種的草食肉牛產(chǎn)業(yè)。
4.3 有關(guān)草食畜牧業(yè)的行業(yè)標準
草牧業(yè)發(fā)達國家通過制定完善的行業(yè)標準規(guī)范生產(chǎn)流程、保障產(chǎn)品質(zhì)量，只有經(jīng)過行業(yè)標準認證的草食畜產(chǎn)品才被允許在市場上流通，獲得更高的價格。其中，較具代表性的行業(yè)標準包括：一是美國的草食動物標準體系，包括以政府為代表的美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局于2002年制定、2006年修訂的《草食畜牧業(yè)計劃》，以行業(yè)協(xié)會為代表的美國草食協(xié)會(AＧA)制定的《草食反芻動物標準》，以企業(yè)為代表的AＧＷ公司認證標準-《草食畜牧業(yè)認證標準》；二是加拿大PrO-Cerｔ公司的《草食反芻動物標準》；三是2013年歐盟和愛沙尼亞共同資助的《草食牛肉生產(chǎn)食品質(zhì)量計劃規(guī)則》(表3)。
美國農(nóng)業(yè)部自2002年就發(fā)布了《草食畜牧業(yè)計劃》，并于2006年由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局(AＭＳ)發(fā)布了修訂案，該計劃主要針對飼養(yǎng)環(huán)節(jié)提出了要求。但是，美國農(nóng)業(yè)部的草食動物標準也備受批評，主要體現(xiàn)在：允許使用人工激素、治療性抗生素，對進料量、頻率和類型沒有限制，從而使消費者認為其僅是泛泛界定了草食的概念，將普通畜產(chǎn)品當草食產(chǎn)品銷售，不能滿足消費者對肉質(zhì)需求。鑒于以上批評，美國農(nóng)業(yè)部于2016年1月正式撤銷了該標準體系。與美國農(nóng)業(yè)部的草食業(yè)標準相對應(yīng)的是美國草食協(xié)會(AＧA)于2009年1月制定的《草食反芻動物標準》，AＧA拒絕了美國農(nóng)業(yè)部《草食畜牧業(yè)計劃》先前制定的標準，建立了自己的認證體系，并與美國食品安全聯(lián)盟合作，促進認證體系的發(fā)展。AＧA的《草食反芻動物標準》對飼料來源有了明確的要求，即完全來源于草，而對放牧方式、動物健康與福利、動物檢疫與追溯等也做出了嚴格要求，并且只有通過該標準的產(chǎn)品才可以貼上AＧA的認證標簽，進而在市場上銷售。此外，美國著名農(nóng)業(yè)公司AＧＷ于2018年3月也制定了草食產(chǎn)品的認證標準，其嚴格要求草食動物全生命周期飼料必須僅來源于草，特別禁止使用玉米、豆類、發(fā)芽谷粒等谷物，對牧場的養(yǎng)殖密度也做了嚴格要求。
加拿大的PrO-Cerｔ公司于2017年5月發(fā)布了《草食反芻動物標準》，PrO-Cerｔ是北美洲最重要的認證機構(gòu)之一，其提供的認證方案廣受國際認可。在PrO-Cerｔ的《草食反芻動物標準》中，界定了草食畜牧業(yè)和飼草的概念，并規(guī)定了草食效益(包括人與動物福利、環(huán)境效益)、標準維護與應(yīng)用、飼料來源、動物護理、并行生產(chǎn)和可追溯協(xié)議等10項標準，與AＧＷ標準相比，PrO-Cerｔ公司的標準則更加系統(tǒng)，可操作性更強，對飼喂過程的容忍度更高，如其允許動物在哺乳期間或極端天氣條件下補充限量的維生素、糖蜜和礦物質(zhì)等。
歐盟和愛沙尼亞于2013年共同資助的《草食牛肉生產(chǎn)食品質(zhì)量計劃規(guī)則》也對生產(chǎn)標準做出了嚴格要求，包括肉牛應(yīng)是在天然的有機農(nóng)場中放牧，冬季可以飼喂優(yōu)質(zhì)青貯和干草，禁止飼喂谷物，放牧需有牧場記錄等，政府當局也會開展檢查，只有通過認證的草食牛肉，才可以貼上草食標簽在市場上銷售。此外，與其他標準相比，該標準重視對終端產(chǎn)品的要求，如屠體重量、形態(tài)等級和脂肪等級等。
5、中國草牧業(yè)發(fā)展政策的選擇：基于國外草牧業(yè)發(fā)達國家的啟示
5.1 中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的3大現(xiàn)實問題
與國外草牧業(yè)發(fā)達國家相比，中國草牧業(yè)發(fā)展面臨3大現(xiàn)實問題：產(chǎn)業(yè)政策仍需提高、產(chǎn)業(yè)資金缺乏和法律法規(guī)及標準化體系不健全。草食家畜的繁殖周期長、單胎產(chǎn)仔少，加之“重畜輕草”“重糧輕草”的思想普遍存在，決定了草牧業(yè)周期長、投資高、見效慢的特點，亟須政策扶持。但是近年來，國家投入主要集中在生豬、奶業(yè)和草原生態(tài)保護建設(shè)等方面，而草牧業(yè)卻沒有專項的良種繁育、圈舍建設(shè)、飼草種植、飼料加工等方面的補貼，使得草牧業(yè)發(fā)展后勁不足、規(guī)模擴大受阻，這是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第一個現(xiàn)實問題。草牧業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈長、見效慢的產(chǎn)業(yè)，需要資金投入，而農(nóng)牧戶普遍缺乏積累資金，金融貸款要求擔保、手續(xù)煩瑣，一般農(nóng)牧戶貸款困難，即使獲得貸款，由于額度小、周期短，大多為1年期貸款，而草牧業(yè)生產(chǎn)多為2～3年，因此作用小。此外，養(yǎng)殖企業(yè)在一定程度上存在融資難、融資貴的現(xiàn)象，制約了草牧業(yè)的發(fā)展，這是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第二個現(xiàn)實問題。中國長期實施以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策，缺乏相關(guān)法律法規(guī)和標準化體系的約束，在這一導(dǎo)向的政策鼓勵下，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，很容易做出單純追求產(chǎn)量增長、忽視綠色生產(chǎn)和質(zhì)量安全的生產(chǎn)行為，草牧業(yè)生產(chǎn)中如化學(xué)投入品的過量使用、重金屬殘留和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題突出，造成中國草畜產(chǎn)品國際競爭力低下，甚至威脅中國國民的身體健康?？偠灾?，法律法規(guī)及標準化體系不健全是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第三個現(xiàn)實問題，必須完善和制定有關(guān)法規(guī)和全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。
5.2 國外草牧業(yè)政策對中國的啟示
(1)加大政府投資扶持力度。一是，R＆Ｄ投入與建設(shè)。目前，中國農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐機構(gòu)很多，但科技創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)同生產(chǎn)實際聯(lián)系不夠緊密，且中國對良種繁育體系建設(shè)投入少，沒有形成自己的優(yōu)勢品種，草食家畜良種繁育工作遠遠落后于草牧業(yè)發(fā)達國家，導(dǎo)致草食畜產(chǎn)品品質(zhì)低于進口產(chǎn)品，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)效益低。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，未來中國應(yīng)高度重視草牧良種繁育體系建設(shè)，依托高校和科研院所，不斷完善草牧業(yè)技術(shù)支撐體系。同時，鼓勵民間資本和行業(yè)協(xié)會建立R＆Ｄ和繁育服務(wù)體系，向經(jīng)營主體提供有償服務(wù)。二是，生產(chǎn)設(shè)施購置與建設(shè)投資扶持。加大對農(nóng)機購置和設(shè)施建設(shè)的支持力度，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)牧民優(yōu)化農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，對草牧業(yè)生產(chǎn)亟須的播種機、打捆機、粉碎機、烘干機、擠奶機和自動化飼喂設(shè)施等主要農(nóng)機裝備做到應(yīng)補盡補，同時加大對大馬力、高性能、多功能、智能化、綠色化的新型機具的支持力度。三是，產(chǎn)品補貼與支持價格。形成以政府為主要補貼主體、多元化的補貼和價格調(diào)控政策，特別是在當前中國已加入ＷＴO(shè)的背景下，國際社會十分關(guān)注中國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易政策是否有悖于市場機制，產(chǎn)品補貼與支持價格政策的制定要盡可能避免黃箱政策，增加綠箱政策。四是，農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)。建立市場信息服務(wù)平臺，及時提供價格、數(shù)量、供求等信息，幫助營造公平的競爭環(huán)境，為生產(chǎn)商開展生產(chǎn)和營銷提供決策支持。搭建供應(yīng)商和采購商的協(xié)同平臺，實現(xiàn)產(chǎn)銷對接，幫助農(nóng)牧民和生產(chǎn)企業(yè)開拓銷售渠道。
(2)制定并實施稅收和信貸優(yōu)惠政策。實施草牧業(yè)生產(chǎn)企業(yè)信貸優(yōu)惠、稅收減免、資金補助等優(yōu)惠政策，對符合標準的企業(yè)提供融資服務(wù)，并使其享受既定的稅收優(yōu)惠。此外，增進與國際金融組織和外國政府之間的合作關(guān)系，通過加強自然資源和生態(tài)環(huán)境管理建設(shè)、完善草牧業(yè)項目管理制度，吸引國際金融組織和外國政府的低息、長期和技術(shù)貸款。
(3)制定并完善有關(guān)法規(guī)和全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系。加快立法進程，進一步完善中國有關(guān)草牧業(yè)的法規(guī)和條例，從法律上保障草牧業(yè)的健康發(fā)展。從借鑒的國外經(jīng)驗來看：一是，應(yīng)以《食品安全法》為上位法規(guī)，對飼料質(zhì)量、食品添加、化學(xué)藥品使用、養(yǎng)殖條件、產(chǎn)品質(zhì)量等有關(guān)內(nèi)容做出具體規(guī)定。二是，制定環(huán)境保護與草地建設(shè)相關(guān)條例，對養(yǎng)殖排放、生態(tài)修復(fù)、草畜平衡等重要內(nèi)容做出具體規(guī)定。三是，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，以協(xié)會組織建設(shè)提升生產(chǎn)的規(guī)范化水平，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系，實現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)、提升產(chǎn)品附加值。
以上內(nèi)容摘自絲路印象海外事業(yè)部(www.miottimo.com)搜集整理，若轉(zhuǎn)載，請注明出處。
1、引言
草牧業(yè)是指以飼草資源的保護利用為基礎(chǔ)，涵蓋草原保護建設(shè)、飼草及畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工等環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)。發(fā)展草牧業(yè)，是農(nóng)牧民增收致富的重要途徑，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，是生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。中央政府高度重視草牧業(yè)的發(fā)展，2014年10月國務(wù)院召開的研究草原保護建設(shè)和畜牧業(yè)發(fā)展問題的主題會議上，第一次明確提出發(fā)展草牧業(yè)，將草牧業(yè)納入國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系，確立了草牧業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位，2015年草牧業(yè)首次被寫入中央1號文件。隨后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部出臺了一系列有關(guān)發(fā)展草牧業(yè)的文件(如《關(guān)于促進草牧業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》 《全國草食畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2016-2020年)》)，提出加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，推進糧改飼試點，促進牛羊等草食畜牧業(yè)發(fā)展。中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)正式開啟了草牧業(yè)的實踐。
表1 世界草地資源豐富國家草地面積排序
2、草牧業(yè)發(fā)展概況
根據(jù)FAO2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全球草地面積為30.66億h㎡，約為耕地面積的2.03倍。其中，按國別來看，美國、中國、俄羅斯、哈薩克斯坦是世界4大草地資源大國，草地面積均超過2億h㎡，美國接近3億h㎡，加拿大、巴西和澳大利亞的草地面積在1億～2億h㎡，也是世界草地資源大國。草地面積在0.5億～1.0億h㎡的國家有蒙古國、阿根廷、蘇丹、南非4國；埃塞俄比亞、墨西哥、馬里、乍得、安哥拉5國的草地面積在0.4億～0.5億h㎡。據(jù)FAO統(tǒng)計，2017年世界草地約為56.88億頭草食性家畜提供了生產(chǎn)場所和粗飼料(表1)。
如表2所示，草食家畜飼養(yǎng)大國主要集中在草 地資源豐富的國家，如中國、巴西、埃塞俄比亞、美國、澳大利亞、阿根廷、蒙古國等國家，在這些國家中，亞非拉發(fā)展中國家的養(yǎng)殖規(guī)模占很高比例，其中，中國的草食家畜存欄量位居世界第一。
表2 世界畜牧業(yè)大國主要草食家畜存欄量排序
3、草牧業(yè)發(fā)展政策
3.1 財政投資扶持政策
草牧業(yè)作為一個產(chǎn)業(yè)，除了具有一般產(chǎn)業(yè)的共性，還具有產(chǎn)業(yè)鏈長、升值空間大和政策引導(dǎo)性強等特性，故發(fā)達國家對草牧業(yè)的投資扶持和財政補貼通常貫穿了整個產(chǎn)業(yè)體系，包括產(chǎn)前(良種繁育政策)、產(chǎn)中(生產(chǎn)設(shè)施扶持政策)和產(chǎn)后(產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù))等環(huán)節(jié)的投資扶持與補貼。如圖1所示。
3.1.1 產(chǎn)前環(huán)節(jié)-良種繁育政策
科技研發(fā)與良種繁育是推動草牧業(yè)發(fā)展最為活躍、最重要的生產(chǎn)要素，是現(xiàn)代畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，國外的良種繁育政策包括優(yōu)質(zhì)牧草及家畜良種繁育建設(shè)。
日本草地面積有限，人工草地只有17萬h㎡，占耕地面積的0.5%，且集中在北海道，天然草地零星分散，也只有26萬h㎡，但草牧業(yè)發(fā)達，特別是肉牛產(chǎn)業(yè)，和牛是日本特產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)良種。早期日本的本地牛是三島牛，但其肉質(zhì)不及國際上的其他品種，20世紀初，隨著生活方式的改變，日本開始將三島牛與瑞士的黃牛和西門塔爾牛，英國的愛爾夏牛、德文牛和短角牛以及德國和荷蘭的荷斯坦牛等進口牛種進行雜交，以增加產(chǎn)肉量、提高肉質(zhì)，從而在1944年培育出了日本和牛。此外，為了維持草食家畜的飼草供應(yīng)，日本早在1931年，應(yīng)軍隊的需求，頒布了以養(yǎng)馬為中心的《草地法》；1950年在舊《草地法》的基礎(chǔ)上，頒布了新的《草地法》，此法把草地資源的全面開發(fā)加以制度化；1954年制定了《酪農(nóng)振興法》，積極開展養(yǎng)牛業(yè)基地的建設(shè)，1962年從草地建設(shè)的緊迫性出發(fā)，又制定了《草地建設(shè)實施綱要》，把草地建設(shè)升級為“國家事業(yè)”，列入國庫預(yù)算開支。1970年成立了國立草地研究所和7個地區(qū)試驗站，以促進草種研究工作，日本選育出一批符合氣候、土壤、理化等條件的牧草品種，如鴨茅、貓尾草、多年生黑麥草、高株孤茅、紅三葉、白三葉等品種，并通過了適應(yīng)性鑒定，每年每公頃可產(chǎn)鮮草30～40ｔ。
表３ 國外草牧業(yè)發(fā)達國家和地區(qū)的行業(yè)標準體系
澳大利亞草食家畜引進培育已有100多年的歷史，目前肉牛飼養(yǎng)品種以海福特、安格斯、婆羅門牛等為主，肉用羊有無角道賽特，毛用羊有澳洲美利奴等。澳大利亞草牧業(yè)的發(fā)展同完善的良種繁育投入密不可分，但是澳大利亞政府不直接參與草牧業(yè)的科學(xué)研究與試驗發(fā)展(R＆Ｄ)投入，而是通過澳大利亞肉類和畜牧業(yè)協(xié)會(ＭＬA)推動的。ＭＬA是一個生產(chǎn)者聯(lián)合組織，該組織為4.7萬生產(chǎn)商提供研發(fā)和銷售服務(wù)，通過向生產(chǎn)者收費，一般為5美元/頭(只)，這些資金將用于研發(fā)和銷售服務(wù)。據(jù)估計，ＭＬA每年投資500萬美元進行家畜遺傳學(xué)研發(fā)，以提升遺傳增益和選擇方式，進而提高草食畜產(chǎn)品的附加值。
3.1.2 產(chǎn)中環(huán)節(jié)-生產(chǎn)設(shè)施扶持政策
草牧業(yè)發(fā)達國家重視生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)支持。如巴西政府的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目為每戶生產(chǎn)者提供了最高4.3萬美元的財政直接補貼，用于飼草筒倉、青貯窖、飼草灌溉等設(shè)施的建設(shè)。日本農(nóng)林水產(chǎn)省規(guī)定，凡是按一定標準開展規(guī)模養(yǎng)殖的農(nóng)戶，在購置農(nóng)機、建造農(nóng)用設(shè)施等方面的費用，50%可從中央財政得到補貼，25%可以從都道府縣得到補貼，其余25%則可從政策性金融機構(gòu)得到貸款，有些地方財政還要補貼12.5%。澳大利亞在20世紀中葉時，處于以數(shù)量擴張為主要特征的農(nóng)業(yè)機械化(簡稱農(nóng)機化)高速發(fā)展期，當時聯(lián)邦政府立法，對生產(chǎn)者購置的新型農(nóng)機第一年可減稅40%，以后改為25%，一些州則直接提供了18%的購置補貼；目前，澳大利亞的農(nóng)機化處于平穩(wěn)發(fā)展期，在農(nóng)機購置環(huán)節(jié)已經(jīng)沒有補貼措施，國家主要通過稅收政策支持農(nóng)機化發(fā)展，如對農(nóng)機返還燃油稅、實施快速折舊優(yōu)惠稅等。
3.1.3 產(chǎn)后環(huán)節(jié)-產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù)
草牧業(yè)發(fā)達國家通過產(chǎn)品補貼、支持價格和市場信息服務(wù)等方面對其進行大力促進和保障支持。
世界各國的草食畜產(chǎn)品補貼和支持價格政策的實施是多元化的，尤以隱蔽性的綠箱政策最為突出，而避免黃箱政策。20世紀70-90年代，澳大利亞政府一直對本國的畜產(chǎn)品實行支持價格政策，提升本國的畜產(chǎn)品在國際市場上的影響力和競爭力。另外，澳大利亞政府對畜牧業(yè)的保護措施采取更為隱蔽的間接價格補貼，如向消費者征稅、建立畜牧產(chǎn)業(yè)基金來補貼出口商，這些措施也大大增強了澳大利亞畜產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。日本重視犢牛生產(chǎn)補貼與扶持，牛肉貿(mào)易自由化后，牛肉價格穩(wěn)定制度被犢牛生產(chǎn)者補貼金制度取代，且主要補貼給上游牛肉源的犢牛生產(chǎn)者，從源頭上確保肉牛產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。其做法是在一定幅度內(nèi)的價格波動由國家承擔，當波動超過一定幅度后，則由國家、地方和生產(chǎn)者三方共同承擔，其中，國家財政補助50%，地方財政出資25%，生產(chǎn)者自籌25%。此外，根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省統(tǒng)計，2006-2012年，日本政府的牛肉關(guān)稅收入進入一般預(yù)算環(huán)節(jié)，大于70%的金額用于犢牛補貼，主要通過農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機構(gòu)給犢牛生產(chǎn)者補助，穩(wěn)定肉牛經(jīng)營等活動。
圖1 國外草牧業(yè)發(fā)達國家覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的財政投資扶持政策
3.2 稅收與信貸優(yōu)惠政策
稅收與信貸優(yōu)惠政策是促進草牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高產(chǎn)品市場競爭力，扶持中小生產(chǎn)者的必要手段。世界各國的草牧業(yè)政策主要集中在提供融資擴大生產(chǎn)規(guī)模、扶持中小生產(chǎn)者、獲取國際金融組織的信貸支持等，此外稅收優(yōu)惠和支持方面也有報道。
美國新墨西哥州從2008年開始，允許保護地役權(quán)所有者申請獲得最高25萬美元的州所得稅抵免，還可以轉(zhuǎn)讓給其他州內(nèi)納稅人。保護地役權(quán)允許所有者自由保護或開發(fā)保護地，土地由私人擁有和控制，可以用于農(nóng)牧林業(yè)生產(chǎn)，許多保護地役權(quán)所有者以此為契機，開展牧草種植和草食畜牧生產(chǎn)。
美國2007年開展了農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展貸款項目，通過提高法定貸款限額、降低資本金要求等手段，幫助生產(chǎn)者獲得融資，購置新設(shè)備，以擴大生產(chǎn)規(guī)模。此外，美國農(nóng)業(yè)部的小額貸款計劃，通過簡化的申請程序，最高可獲得3.5萬美元的貸款，截至2014年，美國農(nóng)業(yè)部已經(jīng)發(fā)放了8400多筆小額貸款，其中70%的小額貸款將發(fā)放給初創(chuàng)農(nóng)牧民。
國際金融機構(gòu)在草牧業(yè)的發(fā)展中也起到了重要作用。在巴西，部分肉牛生產(chǎn)者的信貸融資是由國際金融機構(gòu)提供的，其中，影響最深遠的是赤道原則，在該原則中，國際金融機構(gòu)通過制定翔實的環(huán)境和社會準則，將這些準則作為融資條件應(yīng)用于生產(chǎn)者的貸款中，僅國際金融公司就提供了3000多萬美元的貸款用于資助巴西塞拉多林地及相鄰亞馬孫地區(qū)510家牧場的生產(chǎn)，而作為貸款的條件，參與的生產(chǎn)者必須遵守環(huán)境標準，如使用經(jīng)過認證的農(nóng)用品、保護森林、恢復(fù)草地、禁止狩獵等。
4、草牧業(yè)法律法規(guī)與行業(yè)標準
雖然國外草牧業(yè)發(fā)展較早、相對成熟，且有許多先進的經(jīng)驗，但就現(xiàn)有文獻資料而言，尚未檢索到與草牧業(yè)發(fā)展有關(guān)的專項法規(guī)。國外與草牧業(yè)發(fā)展直接相關(guān)的法規(guī)主要有兩大類：一是以美國《食品安全加強法》為代表的食品安全類法規(guī)，二是應(yīng)對氣候變化和資源環(huán)境保護的法律規(guī)定，通過這兩類法規(guī)倒逼草牧業(yè)發(fā)展。此外，草牧業(yè)發(fā)達國家，通過制定行業(yè)標準保證產(chǎn)品質(zhì)量、規(guī)范生產(chǎn)流程，并取得標準認證，追求更高的產(chǎn)品附加值。
4.1 美國《食品安全增加法》對飼料風險管控的規(guī)定
2001年的“911”事件使美國認識到安全管理的必要性，作為食品安全方面的回應(yīng)，美國政府于2002年頒布了《生物恐怖主義法案》，授予食品藥品監(jiān)督管理局(FＤA)對食品項目的行政權(quán)力。2010年12月通過的《食品安全加強法》是美國第一部食品安全法，按照《食品安全加強法》第415條的規(guī)定，動物產(chǎn)品的供應(yīng)商應(yīng)建立完善的生產(chǎn)規(guī)范、有害分析和風控管理機制，特別是要求動物產(chǎn)品生產(chǎn)商防范飼料原料和其他因素的風險，如化學(xué)藥品帶來的風險。Ｍｕｌｌer等學(xué)者認為，傳統(tǒng)谷物喂養(yǎng)的動物產(chǎn)品中飽和脂肪、膽固醇含量較高，而有益脂肪酸含量較低，在畜禽養(yǎng)殖的生產(chǎn)過程中使用抗生素和合成激素將進一步加劇公共衛(wèi)生風險，而草食畜產(chǎn)品如牛羊肉、蛋、乳已被證明含有更多的健康營養(yǎng)元素?！妒称钒踩訌姺ā逢P(guān)于動物產(chǎn)品生產(chǎn)風險管控，可以有效推動動物飼養(yǎng)方式從化學(xué)飼養(yǎng)到有機飼養(yǎng)的轉(zhuǎn)變。
4.2 應(yīng)對氣候變化和資源環(huán)境保護的法律規(guī)定
學(xué)術(shù)界普遍認為肉、蛋、乳等動物性食品的生產(chǎn)和消費可造成環(huán)境負擔，其在生產(chǎn)和消費的過程中所產(chǎn)生的溫室氣體排放約占食品鏈溫室氣體排放的一半。
據(jù)美國ＳｔOｎeＢArｎｓCeｎｔer的估計，美國屠宰的肉牛中有97%是通過谷物飼養(yǎng)的，谷飼肉牛又是通過集中式動物飼養(yǎng)(CAFO)完成的，谷物飼料的種植過程中使用了大量合成化學(xué)品、水和化石燃料，不僅產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問題，而且集中飼養(yǎng)的糞便、廢水和廢氣排放到自然界中，也會產(chǎn)生環(huán)境污染。因此傳統(tǒng)的谷物飼養(yǎng)和集中飼養(yǎng)受到美國國家環(huán)境保護局《CAFO規(guī)則》(2008)中“2008年規(guī)則”的監(jiān)管，將CAFO定義為點源污染，禁止將養(yǎng)殖廢棄物排放到水體中，并鼓勵大牧場的草食畜牧業(yè)，通過飼草種植和規(guī)模養(yǎng)殖，提升草地植被覆蓋度和土壤有機質(zhì)含量，為自然界提供生態(tài)修復(fù)和生態(tài)服務(wù)功能。
巴西是世界上最大的牛肉出口國，肉牛產(chǎn)品主要出口歐洲。在20世紀70年代，巴西砍伐森林，拓荒耕地，種植糧食作物以飼養(yǎng)肉牛，在主要牛肉出口國中，巴西甲烷排放的年增長率最高，為2.12%，為此，國際組織對巴西施加了壓力。作為回應(yīng)，2004年巴西聯(lián)邦政府加強監(jiān)管，實施了嚴格的法律，限制森林砍伐，于2004年開始實施第一個控制森林砍伐的行動法案，根據(jù)這一方案，2007年巴西環(huán)境與可再生自然資源研究所開始實施森林生態(tài)恢復(fù)行動，并為應(yīng)對歐洲日益嚴格的食品安全與營養(yǎng)體系，在養(yǎng)殖業(yè)建立可持續(xù)的生產(chǎn)體系，增加牧草種植面積，大力發(fā)展以內(nèi)洛爾牛為主要品種的草食肉牛產(chǎn)業(yè)。
4.3 有關(guān)草食畜牧業(yè)的行業(yè)標準
草牧業(yè)發(fā)達國家通過制定完善的行業(yè)標準規(guī)范生產(chǎn)流程、保障產(chǎn)品質(zhì)量，只有經(jīng)過行業(yè)標準認證的草食畜產(chǎn)品才被允許在市場上流通，獲得更高的價格。其中，較具代表性的行業(yè)標準包括：一是美國的草食動物標準體系，包括以政府為代表的美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局于2002年制定、2006年修訂的《草食畜牧業(yè)計劃》，以行業(yè)協(xié)會為代表的美國草食協(xié)會(AＧA)制定的《草食反芻動物標準》，以企業(yè)為代表的AＧＷ公司認證標準-《草食畜牧業(yè)認證標準》；二是加拿大PrO-Cerｔ公司的《草食反芻動物標準》；三是2013年歐盟和愛沙尼亞共同資助的《草食牛肉生產(chǎn)食品質(zhì)量計劃規(guī)則》(表3)。
美國農(nóng)業(yè)部自2002年就發(fā)布了《草食畜牧業(yè)計劃》，并于2006年由美國農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)市場局(AＭＳ)發(fā)布了修訂案，該計劃主要針對飼養(yǎng)環(huán)節(jié)提出了要求。但是，美國農(nóng)業(yè)部的草食動物標準也備受批評，主要體現(xiàn)在：允許使用人工激素、治療性抗生素，對進料量、頻率和類型沒有限制，從而使消費者認為其僅是泛泛界定了草食的概念，將普通畜產(chǎn)品當草食產(chǎn)品銷售，不能滿足消費者對肉質(zhì)需求。鑒于以上批評，美國農(nóng)業(yè)部于2016年1月正式撤銷了該標準體系。與美國農(nóng)業(yè)部的草食業(yè)標準相對應(yīng)的是美國草食協(xié)會(AＧA)于2009年1月制定的《草食反芻動物標準》，AＧA拒絕了美國農(nóng)業(yè)部《草食畜牧業(yè)計劃》先前制定的標準，建立了自己的認證體系，并與美國食品安全聯(lián)盟合作，促進認證體系的發(fā)展。AＧA的《草食反芻動物標準》對飼料來源有了明確的要求，即完全來源于草，而對放牧方式、動物健康與福利、動物檢疫與追溯等也做出了嚴格要求，并且只有通過該標準的產(chǎn)品才可以貼上AＧA的認證標簽，進而在市場上銷售。此外，美國著名農(nóng)業(yè)公司AＧＷ于2018年3月也制定了草食產(chǎn)品的認證標準，其嚴格要求草食動物全生命周期飼料必須僅來源于草，特別禁止使用玉米、豆類、發(fā)芽谷粒等谷物，對牧場的養(yǎng)殖密度也做了嚴格要求。
加拿大的PrO-Cerｔ公司于2017年5月發(fā)布了《草食反芻動物標準》，PrO-Cerｔ是北美洲最重要的認證機構(gòu)之一，其提供的認證方案廣受國際認可。在PrO-Cerｔ的《草食反芻動物標準》中，界定了草食畜牧業(yè)和飼草的概念，并規(guī)定了草食效益(包括人與動物福利、環(huán)境效益)、標準維護與應(yīng)用、飼料來源、動物護理、并行生產(chǎn)和可追溯協(xié)議等10項標準，與AＧＷ標準相比，PrO-Cerｔ公司的標準則更加系統(tǒng)，可操作性更強，對飼喂過程的容忍度更高，如其允許動物在哺乳期間或極端天氣條件下補充限量的維生素、糖蜜和礦物質(zhì)等。
歐盟和愛沙尼亞于2013年共同資助的《草食牛肉生產(chǎn)食品質(zhì)量計劃規(guī)則》也對生產(chǎn)標準做出了嚴格要求，包括肉牛應(yīng)是在天然的有機農(nóng)場中放牧，冬季可以飼喂優(yōu)質(zhì)青貯和干草，禁止飼喂谷物，放牧需有牧場記錄等，政府當局也會開展檢查，只有通過認證的草食牛肉，才可以貼上草食標簽在市場上銷售。此外，與其他標準相比，該標準重視對終端產(chǎn)品的要求，如屠體重量、形態(tài)等級和脂肪等級等。
5、中國草牧業(yè)發(fā)展政策的選擇：基于國外草牧業(yè)發(fā)達國家的啟示
5.1 中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的3大現(xiàn)實問題
與國外草牧業(yè)發(fā)達國家相比，中國草牧業(yè)發(fā)展面臨3大現(xiàn)實問題：產(chǎn)業(yè)政策仍需提高、產(chǎn)業(yè)資金缺乏和法律法規(guī)及標準化體系不健全。草食家畜的繁殖周期長、單胎產(chǎn)仔少，加之“重畜輕草”“重糧輕草”的思想普遍存在，決定了草牧業(yè)周期長、投資高、見效慢的特點，亟須政策扶持。但是近年來，國家投入主要集中在生豬、奶業(yè)和草原生態(tài)保護建設(shè)等方面，而草牧業(yè)卻沒有專項的良種繁育、圈舍建設(shè)、飼草種植、飼料加工等方面的補貼，使得草牧業(yè)發(fā)展后勁不足、規(guī)模擴大受阻，這是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第一個現(xiàn)實問題。草牧業(yè)作為產(chǎn)業(yè)鏈長、見效慢的產(chǎn)業(yè)，需要資金投入，而農(nóng)牧戶普遍缺乏積累資金，金融貸款要求擔保、手續(xù)煩瑣，一般農(nóng)牧戶貸款困難，即使獲得貸款，由于額度小、周期短，大多為1年期貸款，而草牧業(yè)生產(chǎn)多為2～3年，因此作用小。此外，養(yǎng)殖企業(yè)在一定程度上存在融資難、融資貴的現(xiàn)象，制約了草牧業(yè)的發(fā)展，這是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第二個現(xiàn)實問題。中國長期實施以增產(chǎn)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)支持政策，缺乏相關(guān)法律法規(guī)和標準化體系的約束，在這一導(dǎo)向的政策鼓勵下，農(nóng)民作為理性經(jīng)濟人，很容易做出單純追求產(chǎn)量增長、忽視綠色生產(chǎn)和質(zhì)量安全的生產(chǎn)行為，草牧業(yè)生產(chǎn)中如化學(xué)投入品的過量使用、重金屬殘留和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等問題突出，造成中國草畜產(chǎn)品國際競爭力低下，甚至威脅中國國民的身體健康?？偠灾?，法律法規(guī)及標準化體系不健全是中國草牧業(yè)發(fā)展面臨的第三個現(xiàn)實問題，必須完善和制定有關(guān)法規(guī)和全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效。
5.2 國外草牧業(yè)政策對中國的啟示
(1)加大政府投資扶持力度。一是，R＆Ｄ投入與建設(shè)。目前，中國農(nóng)業(yè)技術(shù)支撐機構(gòu)很多，但科技創(chuàng)新、技術(shù)研發(fā)同生產(chǎn)實際聯(lián)系不夠緊密，且中國對良種繁育體系建設(shè)投入少，沒有形成自己的優(yōu)勢品種，草食家畜良種繁育工作遠遠落后于草牧業(yè)發(fā)達國家，導(dǎo)致草食畜產(chǎn)品品質(zhì)低于進口產(chǎn)品，養(yǎng)殖環(huán)節(jié)效益低。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，未來中國應(yīng)高度重視草牧良種繁育體系建設(shè)，依托高校和科研院所，不斷完善草牧業(yè)技術(shù)支撐體系。同時，鼓勵民間資本和行業(yè)協(xié)會建立R＆Ｄ和繁育服務(wù)體系，向經(jīng)營主體提供有償服務(wù)。二是，生產(chǎn)設(shè)施購置與建設(shè)投資扶持。加大對農(nóng)機購置和設(shè)施建設(shè)的支持力度，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)牧民優(yōu)化農(nóng)機裝備結(jié)構(gòu)，對草牧業(yè)生產(chǎn)亟須的播種機、打捆機、粉碎機、烘干機、擠奶機和自動化飼喂設(shè)施等主要農(nóng)機裝備做到應(yīng)補盡補，同時加大對大馬力、高性能、多功能、智能化、綠色化的新型機具的支持力度。三是，產(chǎn)品補貼與支持價格。形成以政府為主要補貼主體、多元化的補貼和價格調(diào)控政策，特別是在當前中國已加入ＷＴO(shè)的背景下，國際社會十分關(guān)注中國農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易政策是否有悖于市場機制，產(chǎn)品補貼與支持價格政策的制定要盡可能避免黃箱政策，增加綠箱政策。四是，農(nóng)產(chǎn)品市場信息服務(wù)。建立市場信息服務(wù)平臺，及時提供價格、數(shù)量、供求等信息，幫助營造公平的競爭環(huán)境，為生產(chǎn)商開展生產(chǎn)和營銷提供決策支持。搭建供應(yīng)商和采購商的協(xié)同平臺，實現(xiàn)產(chǎn)銷對接，幫助農(nóng)牧民和生產(chǎn)企業(yè)開拓銷售渠道。
(2)制定并實施稅收和信貸優(yōu)惠政策。實施草牧業(yè)生產(chǎn)企業(yè)信貸優(yōu)惠、稅收減免、資金補助等優(yōu)惠政策，對符合標準的企業(yè)提供融資服務(wù)，并使其享受既定的稅收優(yōu)惠。此外，增進與國際金融組織和外國政府之間的合作關(guān)系，通過加強自然資源和生態(tài)環(huán)境管理建設(shè)、完善草牧業(yè)項目管理制度，吸引國際金融組織和外國政府的低息、長期和技術(shù)貸款。
(3)制定并完善有關(guān)法規(guī)和全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系。加快立法進程，進一步完善中國有關(guān)草牧業(yè)的法規(guī)和條例，從法律上保障草牧業(yè)的健康發(fā)展。從借鑒的國外經(jīng)驗來看：一是，應(yīng)以《食品安全法》為上位法規(guī)，對飼料質(zhì)量、食品添加、化學(xué)藥品使用、養(yǎng)殖條件、產(chǎn)品質(zhì)量等有關(guān)內(nèi)容做出具體規(guī)定。二是，制定環(huán)境保護與草地建設(shè)相關(guān)條例，對養(yǎng)殖排放、生態(tài)修復(fù)、草畜平衡等重要內(nèi)容做出具體規(guī)定。三是，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，以協(xié)會組織建設(shè)提升生產(chǎn)的規(guī)范化水平，建立全產(chǎn)業(yè)鏈的標準化體系，實現(xiàn)質(zhì)量興農(nóng)、提升產(chǎn)品附加值。
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