“一帶一路”背景下的印度城鄉(xiāng)規(guī)劃體系解析

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:50 瀏覽：515 收藏

隨著“一帶一路”倡議的不斷推行，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為政府施政的一項(xiàng)重要公共政策和空間政策，在未來的建設(shè)合作中具有重要地位。因此，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和政策進(jìn)行研究，有利于為將來的國(guó)際合作提供重要的機(jī)制保障與政策支撐。絲路印象印度事業(yè)部基于現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、訪談和整理相關(guān)文獻(xiàn)，研究印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)體系、行政體系以及工作體系，從完善性、管理覆蓋率、規(guī)劃編制內(nèi)容、空間管制約束性、實(shí)施效果以及規(guī)劃參與性等方面總結(jié)體系特征。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合“一帶一路”倡議的重點(diǎn)內(nèi)容，從政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、民心相通等方面為我國(guó)的規(guī)劃改革提出相關(guān)啟示。

1、印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)體系

印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的立法歷史較為悠久。1915年，孟買出臺(tái)了《孟買城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，提出要在城市范圍內(nèi)編制土地利用規(guī)劃。1947年印度獨(dú)立之后，由于政治變革等因素，為重新安置流離失所者而新規(guī)劃了若干城鎮(zhèn)，并開發(fā)了許多工業(yè)新城。在此階段，各邦也相繼出臺(tái)了地方城鄉(xiāng)規(guī)劃法來保障城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展。1960年，印度從國(guó)家層面出臺(tái)了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，并于1985年對(duì)該法進(jìn)行修改，強(qiáng)調(diào)城市和區(qū)域規(guī)劃的立法地位，將原有法律修改為《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》。該法明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)以及規(guī)劃體系，提出了協(xié)調(diào)規(guī)劃編制與實(shí)施的措施，并將土地利用規(guī)劃圖、發(fā)展規(guī)劃和詳細(xì)開發(fā)計(jì)劃作為規(guī)劃管理的三個(gè)重要手段(表1)。依據(jù)國(guó)家層面的《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》，各邦也根據(jù)各地實(shí)際狀況開展了地方城鄉(xiāng)規(guī)劃的立法工作。

表1 印度《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》的主要內(nèi)容

表1 印度《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》的主要內(nèi)容

    除了《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》，印度涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律法規(guī)還有《憲法第73次修正案》，《土地征用、復(fù)墾和安置法》以及《市政法》等。其中《憲法第73次修正案》賦予了印度基層自治機(jī)構(gòu)法律地位，從法律上確認(rèn)了地方政府編制規(guī)劃的權(quán)利與義務(wù)?！锻恋卣饔谩?fù)墾和安置法》從法律層面保障了政府征收私人土地進(jìn)行公用設(shè)施建設(shè)的政府行為，為城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施提供了制度保障?！妒姓ā穭t是對(duì)《憲法第73次修正案》提出的基層自治制度的深化落實(shí)，保障地方當(dāng)局利用公共基金發(fā)展城市的能力，逐步改善城市環(huán)境，并提供更加優(yōu)質(zhì)的城市服務(wù)。除此之外，一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的法律法規(guī)以及自然遺產(chǎn)保護(hù)、環(huán)境保護(hù)等方面的法律法規(guī)也有涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容。

    2、印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政體系

    2.1    國(guó)家的行政體系

印度憲法規(guī)定了全國(guó)的三級(jí)行政體系，包括聯(lián)邦政府、邦政府以及地方政府(城市和農(nóng)村)。其中，聯(lián)邦政府對(duì)國(guó)防、外交、經(jīng)濟(jì)金融、稅收和建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施(包括鐵路、國(guó)家高速公路、機(jī)場(chǎng)、電力設(shè)施，主要港口等)等國(guó)家事務(wù)擁有管轄權(quán)。邦政府是由人民直接選舉產(chǎn)生的行政機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立的行政管轄權(quán)，在其土地上行使行政管理的權(quán)力。邦政府機(jī)構(gòu)包括法律(公共安全管理、警察系統(tǒng))、公共衛(wèi)生(供水、下水道系統(tǒng))、醫(yī)療、農(nóng)林漁業(yè)等行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動(dòng)區(qū)域內(nèi)的運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施(國(guó)家高速公路、主要港口以外的港口)以及農(nóng)﹑林﹑漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施(灌溉系統(tǒng)、漁港)的發(fā)展建設(shè)。地方政府包括農(nóng)村和城市兩個(gè)方面：農(nóng)村政府的管轄范圍包括農(nóng)業(yè)推廣、農(nóng)村住房和扶貧方案；城市政府的管轄范圍包括城市規(guī)劃、土地利用管控和城鎮(zhèn)建設(shè)，并推動(dòng)供水、環(huán)衛(wèi)和固體廢物管理設(shè)施的建設(shè)以及改善和更新城市貧民窟等。

表2 印度的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

表2 印度的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

    2.2    城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政體系

    城市規(guī)劃的行政管理基于各邦的立法開展，主要城市和區(qū)域的規(guī)劃工作是由邦政府下屬的城市、大都市以及區(qū)域發(fā)展委員會(huì)等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展的。地方政府和民選的城市當(dāng)局負(fù)責(zé)實(shí)施城市發(fā)展戰(zhàn)略。在聯(lián)邦政府一級(jí)，印度政府規(guī)劃委員會(huì)以及住房和城市事務(wù)部負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、發(fā)展和技術(shù)指導(dǎo)工作。在邦政府層面，城市規(guī)劃和發(fā)展的行政管理基于各邦的城市規(guī)劃法和相關(guān)法律開展工作，印度所有的邦都設(shè)有負(fù)責(zé)城市規(guī)劃、城市發(fā)展以及住房保障的部門。在地方層面，依據(jù)各邦的城市規(guī)劃法或規(guī)劃發(fā)展部門法案設(shè)立規(guī)劃和發(fā)展部門，負(fù)責(zé)制定城市的各種規(guī)劃、發(fā)放開發(fā)許可證和實(shí)施開發(fā)建設(shè)等。

    3、印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作體系

    3.1    印度城鄉(xiāng)規(guī)劃內(nèi)容體系

    3.1.1    “兩類七項(xiàng)”規(guī)劃編制體系

印度的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系分為兩大部分，包括核心區(qū)域規(guī)劃和專項(xiàng)及投資規(guī)劃 (表2)。核心區(qū)域規(guī)劃由4個(gè)相互關(guān)聯(lián)的規(guī)劃組成：(1)具有遠(yuǎn)景目標(biāo)和政策導(dǎo)向的遠(yuǎn)景規(guī)劃；(2)基于可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)期區(qū)域規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃，以優(yōu)化區(qū)域發(fā)展資源配置為主要目的；(3)針對(duì)城市和城郊地區(qū)制定的發(fā)展規(guī)劃；(4)基于發(fā)展規(guī)劃的框架內(nèi)容而制訂的短期滾動(dòng)實(shí)施的本地規(guī)劃。專項(xiàng)及投資規(guī)劃由三個(gè)部分組成：(1)基于發(fā)展規(guī)劃的框架內(nèi)容，針對(duì)特殊地區(qū)制訂的滾動(dòng)實(shí)施的專項(xiàng)規(guī)劃；(2)在發(fā)展規(guī)劃或地區(qū)規(guī)劃的框架內(nèi)容之下，基于本地的實(shí)際情況和財(cái)政資源需求制訂的年度規(guī)劃；(3)側(cè)重于實(shí)施的項(xiàng)目或研究。從整個(gè)規(guī)劃體系看，各個(gè)規(guī)劃之間的關(guān)系體現(xiàn)出從國(guó)家到城市區(qū)域的不同層次，以及各個(gè)規(guī)劃之間直接或間接的關(guān)系(圖3)。

3.1.2空間管制分區(qū)及管制要求

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策，空間政策是其涉及的重要內(nèi)容，以下以印度國(guó)家首都區(qū)域?yàn)槔?，探討印度城鄉(xiāng)規(guī)劃中空間政策的傳導(dǎo)方式。印度國(guó)家首都區(qū)域由四個(gè)次區(qū)域構(gòu)成，分別是德里國(guó)家首都轄區(qū)、哈里亞納邦次區(qū)域、拉賈斯坦邦次區(qū)域以及北方邦次區(qū)域?！秶?guó)家首都區(qū)域規(guī)劃2021》中提出，區(qū)域?qū)用娴目臻g管制以重點(diǎn)地區(qū)管制為主，包括快速城鎮(zhèn)化空間、必須保護(hù)的各種自然區(qū)域以及綠色開敞空間，以期引導(dǎo)城鎮(zhèn)合理布局并保障生態(tài)安全底線。在此基礎(chǔ)上，將全域空間劃分為開發(fā)管控空間、交通廊道空間、自然保護(hù)空間以及開發(fā)管控空間以外的農(nóng)業(yè)空間等四大空間，并提出相應(yīng)的管控要求(表3)?！秶?guó)家首都區(qū)域規(guī)劃2021》中并沒有給出四大空間的面積占比，但是劃定了示意性的政策空間界限，并提出相應(yīng)的政策及管控要求。

表3 印度《國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃2021》的空間管制分區(qū)及管制要求

表3 印度《國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃2021》的空間管制分區(qū)及管制要求

為落實(shí)區(qū)域規(guī)劃中的空間管制要求，四個(gè)次區(qū)域也分別編制了次區(qū)域規(guī)劃/發(fā)展規(guī)劃。在空間管制內(nèi)容方面，主要從空間管制分區(qū)、邊界管控以及指標(biāo)管控三個(gè)方面進(jìn)行傳導(dǎo)。(1)空間管制分區(qū)方面，哈里亞納邦次區(qū)域和拉賈斯坦邦次區(qū)域的四大空間劃分與區(qū)域規(guī)劃保持一致，并對(duì)自然保護(hù)空間和農(nóng)業(yè)空間等個(gè)別大類進(jìn)行了細(xì)分：德里國(guó)家首都轄區(qū)全部位于區(qū)域規(guī)劃的開發(fā)管控空間內(nèi)，將開發(fā)管控空間細(xì)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、游憩、交通、市政設(shè)施、政府、公共服務(wù)、綠帶/水體九個(gè)子類，并提出了混合用地的概念；北方邦次區(qū)域規(guī)劃則是沿用了上版區(qū)域規(guī)劃的空間管制分區(qū)，雖然與國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃中確定的四大空間并不一致，但是也保持了相互對(duì)應(yīng)的關(guān)系。(2)邊界管控方面，區(qū)域規(guī)劃中提出了2021年的土地利用規(guī)劃圖(圖4)，在次區(qū)域規(guī)劃/發(fā)展規(guī)劃中，北方邦次區(qū)域規(guī)劃(圖5)以及德里總體規(guī)劃(圖6)等對(duì)區(qū)域規(guī)劃中的邊界管控進(jìn)行了細(xì)化落實(shí)。(3)指標(biāo)管控方面，由于區(qū)域規(guī)劃并沒有提出空間管制的相關(guān)指標(biāo)，導(dǎo)致次區(qū)域規(guī)劃無法對(duì)區(qū)域規(guī)劃的指標(biāo)進(jìn)行分解落實(shí)，因此在指標(biāo)管控方面出現(xiàn)了傳導(dǎo)缺位的問題。在次區(qū)域規(guī)劃中，北方邦次區(qū)域規(guī)劃及拉賈斯坦邦次區(qū)域規(guī)劃中提出了相應(yīng)的指標(biāo)。北方邦次區(qū)域規(guī)劃提出了區(qū)間管控的要求，城鎮(zhèn)化空間占全域空間的15%～19%，農(nóng)業(yè)占72%～77%，荒地占0～2%，林地占8%～10%，水體占3%～5%，其他用地占0.5%～1%。拉賈斯坦邦次區(qū)域規(guī)劃提出了規(guī)劃用地平衡表，其中開發(fā)管控空間占13.8%，交通廊道空間占1.4%，自然保護(hù)空間占20.8%，開發(fā)管控空間外的農(nóng)業(yè)空間占64.0%。

表4 加爾各答建制鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中“自上而下”與“自下而上”編制方法的適用性比較

表4 加爾各答建制鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃中“自上而下”與“自下而上”編制方法的適用性比較

3.2 印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制流程

城鄉(xiāng)規(guī)劃是具有持續(xù)性、循環(huán)性的動(dòng)態(tài)過程。印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制流程主要包括規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、督察、評(píng)估、規(guī)劃修編等過程，并且公眾參與貫穿其中(圖7)。以西孟加拉邦加爾各答建制鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃為例，該規(guī)劃的編制過程是在遵循《西孟加拉邦市政法》的基礎(chǔ)之上開展的，主要包括以下三個(gè)階段：第一階段約1個(gè)月，是規(guī)劃的準(zhǔn)備階段——介紹規(guī)劃編制的背景，組建規(guī)劃編制的政策小組與技術(shù)小組，小組成員確定后召開規(guī)劃研討會(huì)；第二階段約9個(gè)月，是規(guī)劃的前期研究階段——確定規(guī)劃的愿景與目標(biāo)，開展(1)基礎(chǔ)設(shè)施、土地利用及環(huán)境(2)社會(huì)發(fā)展及就業(yè)(3)機(jī)制體制保障等三個(gè)小組的專項(xiàng)研究，進(jìn)而由技術(shù)小組形成專題成果報(bào)告；第三個(gè)階段約6個(gè)月，是規(guī)劃報(bào)告的形成階段——將三個(gè)小組的專題成果報(bào)告匯總成主報(bào)告，對(duì)主報(bào)告進(jìn)行審查和征求意見，最終報(bào)市議會(huì)通過。在規(guī)劃編制的過程中，編制小組采用“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的方式開展規(guī)劃編制(表4)。“自下而上”的方法適用于發(fā)現(xiàn)問題和安排項(xiàng)目，而“自上而下”的方法則適用于制訂規(guī)劃目標(biāo)。兩種方法相結(jié)合，使規(guī)劃編制的參與性較之前有更大的提升，也更有利于解決規(guī)劃實(shí)施中面臨的問題。

表5 聯(lián)邦政府、比哈爾邦及喀拉拉邦的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架對(duì)比

表5 聯(lián)邦政府、比哈爾邦及喀拉拉邦的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律框架對(duì)比

4、印度城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的特征

4.1 較為完善的法律法規(guī)體系

在縱向關(guān)系方面，規(guī)劃體系逐步形成了以憲法為核心，以《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》為基本法，以各邦的城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)為支撐的較為完善的法律法規(guī)體系。各邦的城鄉(xiāng)規(guī)劃法基本遵循聯(lián)邦政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律要求，并根據(jù)地方特色適當(dāng)增加歷史文化保護(hù)等方面的內(nèi)容(表5)。在橫向關(guān)系方面，依據(jù)《區(qū)域和城鎮(zhèn)規(guī)劃發(fā)展法》，配套出臺(tái)了《國(guó)家交通引導(dǎo)發(fā)展政策》《國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃法》等相關(guān)政策法規(guī)。同時(shí)，規(guī)劃體系還受到其他法律法規(guī)的制約，例如與土地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、文化保護(hù)等方面的法律法規(guī)有著密切的關(guān)系。

表6 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃建議與實(shí)際用地情況對(duì)比

表6 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃建議與實(shí)際用地情況對(duì)比

4.2 規(guī)劃管理的覆蓋率有待提升

目前，印度基本上建立了從聯(lián)邦政府到地方的三級(jí)規(guī)劃行政體系。同時(shí)，聯(lián)邦政府和各邦也相繼制定了本地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律，以保障規(guī)劃的有效實(shí)施。盡管行政和法律體系相對(duì)完善，但是規(guī)劃編制的覆蓋率卻有待提升。根據(jù)2011年印度全國(guó)普查數(shù)據(jù)，全印度總共有7933個(gè)城鎮(zhèn)，其中建制鎮(zhèn)的數(shù)量為4041個(gè)，占所有城鎮(zhèn)的51%。獲總體規(guī)劃批復(fù)的城鎮(zhèn)有1843個(gè)，覆蓋建制鎮(zhèn)的比例為45%，覆蓋所有城鎮(zhèn)的比例為23%。由此可見，在地方層面，規(guī)劃編制與管理的體系尚不完善，未來仍有較大的提升空間。

表6 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃建議與實(shí)際用地情況對(duì)比

表6 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃建議與實(shí)際用地情況對(duì)比

4.3 規(guī)劃的層級(jí)和類別不斷增加

早期的印度規(guī)劃體系只有遠(yuǎn)景規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、年度規(guī)劃以及詳細(xì)規(guī)劃四個(gè)層級(jí)[25]。近年來逐步形成了“兩類七項(xiàng)”為主的規(guī)劃體系(詳見前文表2)。與原有規(guī)劃體系相比，一是增加了區(qū)域規(guī)劃的編制內(nèi)容，從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展，更加關(guān)注區(qū)域與鄉(xiāng)村的發(fā)展；二是將城鄉(xiāng)建設(shè)中的專項(xiàng)規(guī)劃獨(dú)立出來開展規(guī)劃編制工作，更加注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的問題；三是增加了項(xiàng)目或研究的內(nèi)容，以項(xiàng)目落實(shí)規(guī)劃意圖，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的可實(shí)施性。

圖4 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃圖

圖4 國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃圖

4.4 空間管制并不具有強(qiáng)制力

空間管制的約束性傳導(dǎo)方式主要是通過空間管制分區(qū)、邊界管控以及指標(biāo)管控等。在空間管制分區(qū)方面，以引導(dǎo)性內(nèi)容為主，由于各邦之間具有一定的獨(dú)立性和自主性，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)上層級(jí)規(guī)劃與下層級(jí)的規(guī)劃管制分區(qū)在分類方面不一致等問題；邊界管控以示意性質(zhì)為主，不同空間管制分區(qū)的控制線沒有落到實(shí)體空間上，很難約束不同用地之間的用途轉(zhuǎn)換；指標(biāo)管控則在區(qū)域規(guī)劃及發(fā)展規(guī)劃層面出現(xiàn)缺位，因此很難形成強(qiáng)有力的約束性。

圖5 北方邦次區(qū)域規(guī)劃圖

圖5 北方邦次區(qū)域規(guī)劃圖

4.5 規(guī)劃實(shí)施效果與預(yù)期存在差距

對(duì)比1999年的用地狀況與國(guó)家首都區(qū)域規(guī)劃中提出的2001年土地利用建議方案，可以發(fā)現(xiàn)：城鎮(zhèn)化空間仍有43150hm2的用地沒有用于城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)(表6)，占規(guī)劃城鎮(zhèn)化空間的61%，表明國(guó)家首都區(qū)域內(nèi)的重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展水平相對(duì)較低；規(guī)劃中建議保留的綠帶被城市擴(kuò)張所侵蝕，尤其是在德里地區(qū)，區(qū)域規(guī)劃2001中劃定的綠帶已經(jīng)有8900hm2被用于開發(fā)建設(shè)；此外，還存在著諸如農(nóng)用地被大量轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用地，大量未經(jīng)許可的土地用途轉(zhuǎn)換，重城輕鄉(xiāng)，侵占生態(tài)敏感地區(qū)等問題。

圖6 德里總體規(guī)劃圖

圖6 德里總體規(guī)劃圖

4.6 規(guī)劃參與性不斷提升

傳統(tǒng)的規(guī)劃編制方法主要以“自上而下”的方式為主，將“自上而下”與“自下而上”的方法相結(jié)合可以讓規(guī)劃編制過程更具包容性、綜合性以及可持續(xù)性，公眾可參與到以下的不同階段過程中：(1)規(guī)劃愿景的決策和發(fā)展優(yōu)先權(quán)等規(guī)劃的前期咨詢；(2)關(guān)于發(fā)展項(xiàng)目和優(yōu)先權(quán)確定與實(shí)施的規(guī)劃后期咨詢；(3)參與發(fā)展項(xiàng)目的實(shí)施與評(píng)估；(4)發(fā)展利益的分配和資產(chǎn)的管理等。通過引入?yún)⑴c式規(guī)劃過程，不斷提升規(guī)劃的參與性。

圖7 印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制流程圖

圖7 印度城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制流程圖