加納PPP模式對(duì)我國(guó)PPP模式推廣的啟示

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:50 瀏覽：2023 收藏

    加納政府專門設(shè)置公共投資部，負(fù)責(zé)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目規(guī)章制度建設(shè)、項(xiàng)目發(fā)起及項(xiàng)目監(jiān)督等職能。通過引進(jìn)PPP模式，加納政府在財(cái)政緊張的情況下，陸續(xù)實(shí)施了公路、醫(yī)療、水利等方面的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。PPP模式不但減少了加納政府的財(cái)政支出，而且能夠使政府與社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。本文介紹了加納PPP模式發(fā)展歷程以及現(xiàn)狀,并指出了存在的問題，對(duì)我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)PPP模式提出了借鑒和建議。

    一、加納PPP模式概況

    長(zhǎng)久以來，加納政府一直致力于解決公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需發(fā)展與政府預(yù)算嚴(yán)重不足之間的矛盾。鑒于國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)落后的現(xiàn)狀,加納政府計(jì)劃未來十年內(nèi)，每年至少將15億美元投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的建設(shè)項(xiàng)目中。

    世界銀行對(duì)加納政府構(gòu)建PPP模式具體實(shí)施的相關(guān)法律體及行政管理?xiàng)l例給予大力支持。世行承諾在四年內(nèi)(2012-2016)向加納政府提供300億美元用于各個(gè)層次的能力建設(shè)，以便于政府能夠更加全面、有計(jì)劃性地開展應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)建設(shè)的PPP模式。

    加納財(cái)政部下設(shè)一個(gè)公共投資部，專門負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目開展及相關(guān)法律、規(guī)章制度及指導(dǎo)意見的建設(shè)。加納在2011年10月推出了關(guān)于PPP模式的法案，法案明確了在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中,相關(guān)的各部委、部門以及機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確了對(duì)PPP項(xiàng)目的咨詢和監(jiān)督職能,規(guī)定了政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目的管理框架、PPP項(xiàng)目實(shí)施范圍及項(xiàng)目開展的指導(dǎo)意見。

    加納作為英屬殖民地近60年，很早就希望能夠借鑒英國(guó)的PPP模式來發(fā)展國(guó)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年，道路、運(yùn)輸、醫(yī)療、水資源、社區(qū)建設(shè)及其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都引入了社會(huì)資本,阿克拉至塔克拉底高速公路建設(shè)、塔克拉底港口擴(kuò)建項(xiàng)目?jī)霾胯F路線工程、克里布教學(xué)醫(yī)院項(xiàng)目、阿克拉至特馬地區(qū)水供應(yīng)系統(tǒng)工程、社區(qū)內(nèi)商超項(xiàng)目、體育設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、阿克拉平原灌溉項(xiàng)目等都是近些年加納政府陸續(xù)實(shí)施的PPP項(xiàng)目。

    社會(huì)資本在加納公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)融資、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)等。由于PPP模式具有在預(yù)算內(nèi)按期交付使用公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù);鼓勵(lì)私營(yíng)資本提供創(chuàng)新的技術(shù)、設(shè)計(jì)及融資結(jié)構(gòu)；吸引國(guó)內(nèi)外投資;政府與私營(yíng)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);確保優(yōu)質(zhì)質(zhì)量、廣泛用途的公共服務(wù);減少政府公共資本支出，高效合理的利用公共資本;加速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，增加就業(yè);技術(shù)轉(zhuǎn)讓及能力建設(shè);改進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)及維護(hù)等優(yōu)勢(shì),加納政府也希望通過PPP模式的優(yōu)勢(shì),來更加高效率、高質(zhì)量地加快建設(shè)國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施。

    二、加納PPP項(xiàng)目流程

    加納PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程將涉及不同的部門代表不同的利益方，因此需要按照程序明確下一個(gè)環(huán)節(jié)是什么以及由誰(shuí)來完成。具體流程如下。

    第一階段:項(xiàng)目建立。首先由相關(guān)部委、部門或者機(jī)構(gòu)確定某一個(gè)項(xiàng)目是否可以采用PPP模式，然后由發(fā)起部門岀具一個(gè)意向書提交財(cái)政部備案,設(shè)立項(xiàng)目事務(wù)顧問對(duì)項(xiàng)目可行，性逬行分析。

    第二階段:可行性研究。為了甄別某項(xiàng)目采用PPP模式是否為最優(yōu)選擇，項(xiàng)目業(yè)主需要做一份預(yù)可行性研究報(bào)告，從戰(zhàn)略及操作層面詳細(xì)分析釆用PPP模式實(shí)施本項(xiàng)目將給政府、承包商及其他相關(guān)環(huán)節(jié)各個(gè)部門帶來的好處。預(yù)可研報(bào)告交由部門內(nèi)部審批,正式可研報(bào)告將由PPP委員會(huì)、財(cái)政部、內(nèi)閣及議會(huì)逐級(jí)審批。

    第三階段:項(xiàng)目相關(guān)資料、文件?？裳袌?bào)告經(jīng)逐級(jí)審批后，項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)將按規(guī)定提交相關(guān)資料及評(píng)估報(bào)告,簽發(fā)的項(xiàng)目相關(guān)文件將送PPP委員會(huì)、財(cái)政部、內(nèi)閣及議會(huì)逐級(jí)審批備案。

    第四階段:合同簽訂。合同文本經(jīng)逐級(jí)審批后，將由相關(guān)部委與業(yè)主簽訂，之后開始正式實(shí)施項(xiàng)目。

    三、加納釆用PPP模式在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用

    1.早期介入項(xiàng)目，降本增效。PPP模式可以使社會(huì)資本盡早介入項(xiàng)目，參與項(xiàng)目的識(shí)別和可行性研究，在項(xiàng)目的初始階段進(jìn)行項(xiàng)目整個(gè)生命周期中的風(fēng)險(xiǎn)分配,從而產(chǎn)生降本增效的作用。

    2.確保公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。在PPP方式下，公共部門和社會(huì)資本共同參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng),雙方能夠取長(zhǎng)補(bǔ)短,形成互惠互利的長(zhǎng)期目標(biāo),從而更好地為社會(huì)和公眾提供服務(wù),保證項(xiàng)目的質(zhì)量。

    3.有利于重新整合項(xiàng)目的各種資源。通過PPP融資模式,使得項(xiàng)目的參與各方重新整合,組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對(duì)協(xié)調(diào)各方不同的目標(biāo)起到了關(guān)鍵性作用。

    4.政府與社會(huì)資本形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。政府與社會(huì)資本合作建設(shè)公共基礎(chǔ)順,吸引社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加了項(xiàng)目的資本金,降低政府較高的資產(chǎn)負(fù)債率，調(diào)整了政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)。此舉不但能夠節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本,從而形成雙方風(fēng)險(xiǎn)趙機(jī)制。

    四、加納PPP模式存在的問題

    由于加納是西非國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、貧困人口占比較高、失業(yè)率高、通貨膨脹走高，尤其是食品價(jià)格指數(shù)，本幣貶值、國(guó)內(nèi)電力和飲用水供應(yīng)缺乏,政府腐敗等問題制約著加納經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，盡管加納較早引入了PPP模式,但也存在著許多問題。

    1.審批環(huán)節(jié)較多，時(shí)間過長(zhǎng)。由于加納PPP項(xiàng)目涉及到較多的審批環(huán)節(jié)以及審批部門,項(xiàng)目從建立到最終開始實(shí)施，甚至有時(shí)需要幾年的時(shí)間。

    2.利益集團(tuán)分配不均,容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。加納現(xiàn)為多黨制的共和國(guó),屬于民主共和制中的總統(tǒng)共和制國(guó)家。因此較容易產(chǎn)生各個(gè)部門之間工作相互推諉的現(xiàn)象,內(nèi)耗過大,拉低了項(xiàng)目推進(jìn)的效率。而各個(gè)利益集團(tuán)之間有時(shí)也為了各自的利益分配，而對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行阻撓，設(shè)置障礙，甚至產(chǎn)生腐敗的現(xiàn)象。

    3.管理粗獷,細(xì)節(jié)執(zhí)行不到位。加納為非洲國(guó)家,管理經(jīng)驗(yàn)較為落后，方式方法上有時(shí)很粗獷。操作層面往往不能嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)，導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

    4.政府財(cái)政緊張,資金無(wú)法按時(shí)籌集。加納雖然近些年已經(jīng)擺脫了重債窮國(guó)的帽子,但是依然屬于經(jīng)濟(jì)較為落后的貧窮國(guó)家。財(cái)政連年赤字，資金緊張的現(xiàn)狀無(wú)法滿足其對(duì)公共基礎(chǔ)帥快速發(fā)展的需求,社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)加大。

    五、加納PPP模式對(duì)我國(guó)PPP模式推廣的借鑒意義

    借鑒國(guó)外PPP模式運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的具體國(guó)情,PPP模式在我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的應(yīng)用中，應(yīng)注意以下三點(diǎn)。

    1.建立并完善PPP模式相關(guān)管理辦法。PPP作為一種合同式的投資方式，需要有一套比較完善的法律條文作為依據(jù)，使各方的談判有章可循。管理辦法中還應(yīng)明確各方責(zé)任義務(wù)，審批流程等事項(xiàng),讓各方能夠合理、公開、透明地了解、參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)中。

    2.建立專門的PPP模式管理機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目的執(zhí)行需要有專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)化、規(guī)范化的管理。政府應(yīng)該設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu),以避免政府部門內(nèi)多頭管理,工作互相推諉，項(xiàng)目操作程序不規(guī)范的弊端,從而有效推行PPP融資模式。

    建立PPP模式監(jiān)督機(jī)制。必須確立第三方監(jiān)督機(jī)制,保證政府以及社會(huì)資本的安全，降低項(xiàng)目融資成本，并鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資。這種監(jiān)督機(jī)制必須要保證項(xiàng)目未來的可持續(xù)性,讓社會(huì)資本能夠得到足夠的收人支付運(yùn)營(yíng)過程中發(fā)生的各項(xiàng)成本支岀，保證社會(huì)資本的一定利益回報(bào)。

    以上內(nèi)容摘自絲路印象加納事業(yè)部(www.miottimo.com)搜集整理，若轉(zhuǎn)載，請(qǐng)注明出處。