加納政府與社會(huì)資本合作(PPP)市場(chǎng)分析

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:59 瀏覽：1467 收藏

    加納在西非乃至整個(gè)非洲市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)地位均舉足輕重。IMF預(yù)測(cè)加納2019年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率為8.8%，有望成為2019年世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的經(jīng)濟(jì)體。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁的大環(huán)境下，加納政府積極地嘗試政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目，各級(jí)政府官員在不同場(chǎng)合表達(dá)出對(duì)于PPP項(xiàng)目的緊迫性。政府希望通過PPP項(xiàng)目改善相關(guān)立法環(huán)境、機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)務(wù)狀況、技術(shù)框架等。本文將從加納PPP政策框架分析、市場(chǎng)水平分析、市場(chǎng)現(xiàn)狀分析、企業(yè)進(jìn)入加納PPP市場(chǎng)建議等四個(gè)方面進(jìn)行簡(jiǎn)要分析。

    政策框架分析

    加納政府于2011年頒布了PPP國(guó)家政策，但遲遲未出臺(tái)正式的PPP法案，導(dǎo)致PPP綜合性法律框架的缺失?？偟膩碇v，PPP國(guó)家政策和PPP法律草案均將重點(diǎn)放在了項(xiàng)目前端，即項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，而對(duì)于項(xiàng)目后期管理等卻著墨較少。PPP國(guó)家政策關(guān)注的是項(xiàng)目可研階段，而目前僅有的PPP法律草案過于關(guān)注PPP項(xiàng)目的篩選和招標(biāo)程序，對(duì)于項(xiàng)目實(shí)施和爭(zhēng)端處理等方面規(guī)定模糊。通過對(duì)加納PPP國(guó)家政策和PPP法律草案的分析，可得出以下結(jié)論。

    一、PPP機(jī)構(gòu)設(shè)置

    根據(jù)加納PPP國(guó)家政策和PPP法律草案，加納關(guān)于PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)包括PPP批準(zhǔn)委員會(huì)和財(cái)政部公共投資司下設(shè)的PPP咨詢辦公室。PPP項(xiàng)目由財(cái)政部部長(zhǎng)總體負(fù)責(zé)，PPP法律草案授權(quán)財(cái)政部部長(zhǎng)根據(jù)情況設(shè)立其他相關(guān)部門或辦公室，以保證PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。

    二、PPP項(xiàng)目的招標(biāo)方式

    在完成項(xiàng)目識(shí)別、登記、預(yù)可研、可研、可研批復(fù)等階段后，項(xiàng)目進(jìn)入招標(biāo)程序。加納PPP項(xiàng)目的招標(biāo)方式分為兩種，分別為競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)和社會(huì)資本發(fā)起。競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)在某些情況下可能采用兩階段招標(biāo)模式，包括預(yù)招標(biāo)和正式招標(biāo)。需要注意的是，加納PPP法律草案明確提出，預(yù)招標(biāo)不能被視為資格預(yù)審，且投標(biāo)人可在這一階段針對(duì)項(xiàng)目提出相關(guān)建議，所有參加預(yù)招標(biāo)的投標(biāo)人均可參加正式招標(biāo)。對(duì)于第二種項(xiàng)目發(fā)起形式，政府相關(guān)部門在收到社會(huì)資本方的項(xiàng)目建議書后須組織競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)。

    三、PPP項(xiàng)目的評(píng)估

    對(duì)于項(xiàng)目評(píng)估，很多非洲國(guó)家PPP法案限于對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)職能和所提報(bào)文件清單的界定，并未細(xì)化至文件具體需要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)或呈現(xiàn)的內(nèi)容。與之不同的是，加納政府在進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估時(shí)重點(diǎn)評(píng)估以下幾個(gè)方面：物有所值評(píng)價(jià)、合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、使用者付費(fèi)能力、本地成分占比和技術(shù)轉(zhuǎn)讓、公共利益和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、社會(huì)和自然環(huán)境保護(hù)、清晰的項(xiàng)目產(chǎn)出要求和目標(biāo)、項(xiàng)目問責(zé)、公平與透明、競(jìng)爭(zhēng)、項(xiàng)目過程和相關(guān)方意見管理等。

    項(xiàng)目投標(biāo)文件評(píng)審的主責(zé)方為政府方締約機(jī)構(gòu)，在評(píng)標(biāo)過程中，由締約機(jī)構(gòu)牽頭成立每個(gè)項(xiàng)目的臨時(shí)評(píng)估小組，評(píng)審?fù)稑?biāo)文件。在評(píng)估小組形成評(píng)標(biāo)報(bào)告后，上報(bào)至相關(guān)批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終的批復(fù)。加納PPP法律草案中對(duì)于評(píng)審機(jī)構(gòu)沒有明確的定義和指向。評(píng)標(biāo)報(bào)告獲得批復(fù)后，由政府締約機(jī)構(gòu)簽發(fā)中標(biāo)通知書，并與社會(huì)資本方展開特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的談判。

    四、PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制

    加納PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制分為以下三種：(1)政府稅收資金或財(cái)政預(yù)算付費(fèi)(非經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目)；(2)使用者付費(fèi)(經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目)；(3)上述兩種機(jī)制相結(jié)合的方式(準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性PPP項(xiàng)目)。在項(xiàng)目推進(jìn)的過程中，政府方和社會(huì)資本方可根據(jù)其自身對(duì)于項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)和分析選擇其認(rèn)為合適的回報(bào)機(jī)制，雙方對(duì)項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的選擇可從一定程度上反映出各方對(duì)于項(xiàng)目本身的信心以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的設(shè)置傾向。

    市場(chǎng)水平分析

    加納的PPP歷史最早可追溯至上世紀(jì)九十年代早期。為了更好地協(xié)調(diào)管理社會(huì)資本，加納政府于2000年成立單獨(dú)的社會(huì)資本發(fā)展部，后該部門于2009年轉(zhuǎn)為職能部門，劃歸總統(tǒng)辦公室管理。2011年6月，時(shí)任加納財(cái)政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展部部長(zhǎng)頒布PPP國(guó)家政策指引，指導(dǎo)各個(gè)行業(yè)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。加納內(nèi)閣于2015年通過了PPP法案，但該法案就此止步于議會(huì)審批，直到目前仍以草案形式存在。加納國(guó)家財(cái)政部網(wǎng)站披露的信息顯示，截至目前加納共有PPP項(xiàng)目32個(gè)，主要分布在工業(yè)、社會(huì)與健康、交通、給排水等領(lǐng)域，其中社會(huì)與健康領(lǐng)域所占比重最大，約為56%。以上這些項(xiàng)目中，有72%的項(xiàng)目暫未進(jìn)入招標(biāo)程序。

    2018年4月，世界銀行發(fā)布了2018年度《政府和社會(huì)資本合作(PPP)基礎(chǔ)設(shè)施采購(gòu)報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》)。《報(bào)告》從PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、合同管理和社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目等四個(gè)方面，對(duì)135個(gè)經(jīng)濟(jì)體的PPP政策制度和實(shí)踐進(jìn)行了評(píng)分，并按高收入、中高收入、中低收入和低收入經(jīng)濟(jì)體分成四組進(jìn)行橫向比較。在全球比較中，加納PPP制度與實(shí)踐處于中低水平，除項(xiàng)目準(zhǔn)備外，加納在項(xiàng)目采購(gòu)、社會(huì)資本發(fā)起、合同管理等三個(gè)方面的得分均低于全球平均水平。具體評(píng)估結(jié)果如下。

    項(xiàng)目準(zhǔn)備方面，加納得分56分。加納本項(xiàng)得分高于中低收入經(jīng)濟(jì)體得分(44分)和低收入經(jīng)濟(jì)體得分(39分)。與2017年度報(bào)告相比，加納本項(xiàng)得分從46分提高至56分，這主要得益于現(xiàn)有政策框架對(duì)于項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作和標(biāo)準(zhǔn)的清晰界定和描述。但加納在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備層面的水平依然較低，主要原因在于其缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政考慮、環(huán)境影響評(píng)估、招標(biāo)文件評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP協(xié)議文件等方面的內(nèi)容。

    同時(shí)，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)分析、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)可行性、市場(chǎng)成熟度等方面缺乏具體的方法和措施。這些缺失的內(nèi)容也是很多非洲國(guó)家普遍存在的現(xiàn)象。

    項(xiàng)目采購(gòu)方面，加納得分61分。加納本項(xiàng)得分略高于中低收入經(jīng)濟(jì)體平均得分(58分)，并由2017年的63分下降至61分。加納政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的兩階段招標(biāo)模式值得學(xué)習(xí)和借鑒，但在項(xiàng)目合同準(zhǔn)備、財(cái)務(wù)模型準(zhǔn)備、項(xiàng)目合同談判、評(píng)標(biāo)后申訴期等方面有待提高。

    社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目方面，加納得分50分。加納本項(xiàng)得分同時(shí)低于全球平均水平(57分)和中低收入經(jīng)濟(jì)體平均水平(53分)，加納2017年本項(xiàng)得分為58分。這說明政府在社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目評(píng)估程序、管理、監(jiān)管框架等方面缺乏實(shí)踐。

    例如，缺乏對(duì)于社會(huì)資本發(fā)起項(xiàng)目的審查程序和預(yù)可研評(píng)估程序。同時(shí)，也反映出社會(huì)資本在加納的活躍程度不夠，但這種較低的活躍程度在很大程度上是因?yàn)檎呖蚣艿牟煌晟啤?/span>

    合同管理方面，加納得分44分。雖然加納本項(xiàng)得分同時(shí)低于中低收入經(jīng)濟(jì)體平均得分(52分)和低收入經(jīng)濟(jì)體平均得分(47分)。但與2017年度報(bào)告相比，加納本項(xiàng)得分從22分躍升至44分，有了很大程度的改善。這主要得益于加納政府在PPP合同管理各方面引入了項(xiàng)目建設(shè)階段追蹤制度、不可抗力因素、爭(zhēng)端解決機(jī)制等。同時(shí)，在投資方接管、PPP協(xié)議終止情形等方面仍需要完善。

    市場(chǎng)現(xiàn)狀分析

    加納政府意識(shí)到，PPP項(xiàng)目在增加地方政府能力、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、降低政府官僚化瓶頸、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加收入等方面均具有良好的促進(jìn)作用。加納PPP市場(chǎng)仍面臨著各種挑戰(zhàn)，這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

    一、缺乏PPP綜合性法律框架

    雖然加納政府已于2011年頒布了PPP國(guó)家政策指引，但該指引并不能完全指導(dǎo)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)。相關(guān)PPP法案一直未獲得議會(huì)通過，導(dǎo)致PPP綜合性法律框架缺失。在此種環(huán)境下，一方面各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中缺少明確和統(tǒng)一的法律支撐；另一方面導(dǎo)致社會(huì)資本方對(duì)于加納PPP市場(chǎng)缺乏足夠的信心，容易產(chǎn)生觀望心態(tài)，不利于政府發(fā)展PPP項(xiàng)目。另外，在沒有具體有效法案的情況下，政府相關(guān)部門也難以出臺(tái)PPP項(xiàng)目詳細(xì)指南、手冊(cè)、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件等。這無形中又增加了政府和社會(huì)資本方在推動(dòng)PPP項(xiàng)目時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)，不利于PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)。同時(shí)，現(xiàn)有政策對(duì)于地方政府的授權(quán)有限，不利于PPP模式的全面推行。

    二、政府主動(dòng)性不夠

    加納政府對(duì)于推行PPP項(xiàng)目不夠積極主動(dòng)，這一點(diǎn)在地方政府層面顯得尤為突出，很多地方政府處于等待社會(huì)資本方帶著資金和方案主動(dòng)推進(jìn)項(xiàng)目的狀態(tài)。這主要源于政府的傳統(tǒng)觀念。政府方總是先入為主地認(rèn)為：社會(huì)資本方的逐利性較強(qiáng)，社會(huì)資本方既然追求利益，那么也要承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，社會(huì)資本方和政府方是一種幫助與被幫助的角色，而忽略了雙方是合作關(guān)系的事實(shí)。社會(huì)資本方愿意為參與社會(huì)發(fā)展而貢獻(xiàn)一己之力。但是，政府對(duì)于這一意愿的信心顯然不足。三、PPP項(xiàng)目透明化程度不夠?qū)τ赑PP項(xiàng)目的各相關(guān)方來講，加納政府在披露項(xiàng)目信息方面還有待改善。由于法制不健全，地方政府對(duì)于項(xiàng)目招標(biāo)的透明化程度不夠，導(dǎo)致項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，降低了項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)水平。在某些項(xiàng)目中，項(xiàng)目最終受益方對(duì)于項(xiàng)目造價(jià)、項(xiàng)目規(guī)劃等等信息一無所知，導(dǎo)致政府方和社會(huì)資本方在項(xiàng)目實(shí)施過程中受到各種投訴、指責(zé)甚至阻撓。

    企業(yè)進(jìn)入加納PPP市場(chǎng)建議

    通過上述分析，筆者對(duì)當(dāng)前我國(guó)企業(yè)參與加納PPP項(xiàng)目實(shí)踐提出以下建議。

    一、充分研究現(xiàn)有政策，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)PPP法律體系涉及部門及相關(guān)法律較多。在加納PPP法律和政策體系框架不完善的實(shí)際情況下，企業(yè)應(yīng)充分研究現(xiàn)有政策，與政府進(jìn)行詳細(xì)的咨詢和談判，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。此類政策不但包括與PPP有直接關(guān)系的條文，還應(yīng)包括PPP項(xiàng)目整個(gè)生命周期的相關(guān)法律法規(guī)。例如，加納土地所有權(quán)情況復(fù)雜，土地屬于傳統(tǒng)的酋長(zhǎng)勢(shì)力等，政府只有對(duì)外租賃權(quán)(如99年)。但往往出現(xiàn)各方均宣稱擁有土地所有權(quán)的情況。如果對(duì)土地所有權(quán)沒有明確的調(diào)查和確定，一旦項(xiàng)目啟動(dòng)，各方均主張土地租賃收益，會(huì)給社會(huì)資本方造成很大的財(cái)務(wù)壓力。

    二、充分考慮各方利益對(duì)于社會(huì)資本方來講，PPP項(xiàng)目的成功在很大程度上是建立在充分照顧了各方利益的基礎(chǔ)上，這主要包括政府方利益和項(xiàng)目受益方利益。讓項(xiàng)目最終受益方參與早期項(xiàng)目推動(dòng)過程，充分照顧其的利益，可以為項(xiàng)目順利實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。以零售市場(chǎng)類型的PPP項(xiàng)目為例，如果該市場(chǎng)歷史悠久，當(dāng)?shù)丶扔猩特溈赡芤呀?jīng)形成世襲式的生意體系，對(duì)于他們來講，這種祖?zhèn)魇绞袌?chǎng)的社會(huì)文化價(jià)值和意義遠(yuǎn)超過政治經(jīng)濟(jì)層面的影響。因此，在推進(jìn)此類項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)充分聽取和考慮當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?。照顧各方利益可以最大化地?shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值，也使得物有所值評(píng)價(jià)真實(shí)可靠。

    三、幫助政府改變觀念提高認(rèn)識(shí)很多政府人員對(duì)于PPP項(xiàng)目的操作流程、基本理念等沒有明確的了解和充分的認(rèn)識(shí)，更談不上對(duì)于PPP項(xiàng)目全生命周期的管理能力。建議企業(yè)利用自己的優(yōu)勢(shì)，與各級(jí)政府進(jìn)行開誠(chéng)布公的交流，使政府建立對(duì)于社會(huì)資本方的信心，改變政府的傳統(tǒng)觀念。同時(shí)，社會(huì)資本方與政府方應(yīng)牢固樹立雙方是合作關(guān)系的理念，前者可引入中國(guó)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，幫助后者建立健全PPP項(xiàng)目操作體系。

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