意大利福利制度改革及啟示

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:59 瀏覽：1007 收藏

    摘要:20世紀(jì)90年代以來,在福利制度結(jié)構(gòu)失衡日益凸顯、經(jīng)濟(jì)增速放緩、公共財(cái)政壓力激增以及歐盟改革壓力不斷輸入的背景下,意大利陸續(xù)在公共養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)以及社會(huì)救助領(lǐng)域進(jìn)行了不同程度的“再校準(zhǔn)”改革。改革實(shí)現(xiàn)了公共養(yǎng)老制度的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并縮減了支出,推動(dòng)了失業(yè)保險(xiǎn)制度走向“現(xiàn)代化”,但也催生了新的分化。此外,改革幾乎未觸及發(fā)展滯后的社會(huì)救助制度,從而固化了舊有的結(jié)構(gòu)失衡。

    歐債危機(jī)爆發(fā)后,南歐地區(qū)的福利制度改革得到了前所未有的關(guān)注。事實(shí)上,以意大利為代表的南歐國(guó)家在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政不可持續(xù)以及歐洲經(jīng)濟(jì)一體化不斷深入等因素的作用下,在20世紀(jì)90年代中后期就開啟了對(duì)本國(guó)福利制度的“再校準(zhǔn)”改革。加強(qiáng)對(duì)南歐福利國(guó)家改革的研究,不僅在理論上有助于我們對(duì)歐洲福利國(guó)家的差異性和多樣性有更全面的了解,其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也對(duì)我國(guó)構(gòu)筑可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系具有一定啟示意義。本文將主要從養(yǎng)老、失業(yè)和社會(huì)救助等三個(gè)方面對(duì)意大利福利制度改革的主要內(nèi)容進(jìn)行解析,并對(duì)改革的效果以及所帶來的啟示進(jìn)行探討。

    一、意大利福利制度改革的背景

    第二次世界大戰(zhàn)后資本主義進(jìn)入發(fā)展的“黃金時(shí)代”。在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng),工業(yè)在國(guó)民生產(chǎn)中占據(jù)主導(dǎo),家庭穩(wěn)定且分工明確-男主外女主內(nèi)以及人口結(jié)構(gòu)相對(duì)平衡的背景下,包括意大利在內(nèi)的歐洲發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家逐步完成了對(duì)當(dāng)代福利制度的構(gòu)建。20世紀(jì)八九十年代,在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與人口結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大改變的背景下-經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢、后工業(yè)社會(huì)來臨、性別分工重新界定以及人口老齡化加劇,歐洲各國(guó)對(duì)繼承自“黃金時(shí)代”的福利制度進(jìn)行“再校準(zhǔn)”改革以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化。在這一進(jìn)程中,一度在福利制度構(gòu)建中穩(wěn)穩(wěn)地居于中心位置并握有主導(dǎo)權(quán)的歐盟成員,尤其是包括意大利在內(nèi)的南歐諸國(guó),隨著歐洲經(jīng)濟(jì)一體化的深入,越來越多地受到歐盟壓力輸入的影響。

    (一)福利制度結(jié)構(gòu)失衡問題惡化,應(yīng)對(duì)新風(fēng)險(xiǎn)能力受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

    意大利在第二次世界大戰(zhàn)后“黃金時(shí)代”構(gòu)建的福利制度,存在比較突出的結(jié)構(gòu)失衡問題。這主要表現(xiàn)為,與其他福利制度發(fā)展更為完備的德、法等歐陸國(guó)家和北歐國(guó)家相較而言,公共養(yǎng)老占社會(huì)支出比過高,養(yǎng)老金待遇慷慨,而針對(duì)非老年群體的失業(yè)、家庭津貼和社會(huì)救助等支出過低。福利制度甚至存在社會(huì)保護(hù)空白點(diǎn),例如初次就業(yè)未果的青年和長(zhǎng)期失業(yè)者,享受不到國(guó)家提供的收入保障,而不得不依賴家庭的支持。

    21世紀(jì)初期,意大利公共養(yǎng)老占社會(huì)總支出的比重接近60％,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他歐洲福利國(guó)家:如瑞典的公共養(yǎng)老投入不足40％,而德、法、英等國(guó)則40％多一點(diǎn)。但在家庭津貼、幼兒照護(hù)和失業(yè)救助各方面,意大利的投入是最低的。德國(guó)、法國(guó)和瑞典的家庭津貼達(dá)到了總社會(huì)支出的10％左右,而意大利家庭津貼支出甚至低于西班牙的水平,還不足5％。在住房與社會(huì)排斥方面,意大利的投入幾乎可以忽略不計(jì),而歐盟15國(guó)平均水平達(dá)到了總社會(huì)支出的3％左右(Ferreraetal,2012)。如果借助美國(guó)學(xué)者林奇的ENSR指數(shù)①來考察,可發(fā)現(xiàn)1985-2000年,意大利的ENSR指數(shù)的平均水平高達(dá)289,而丹麥、瑞典、挪威的ENSR指數(shù)僅為575、650和989,法國(guó)和德國(guó)的ENSR指數(shù)也遠(yuǎn)低于意大利,分別為129和16(Lynch,2006)。

    意大利的“老年導(dǎo)向型”福利制度,在近年來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷中遭遇到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。1992年意大利的老齡人口撫養(yǎng)比為2269％,2000年增至26875％,2016年達(dá)到了3566％,①不斷加劇的老齡化趨勢(shì)使得意大利慷慨的養(yǎng)老制度難以為繼。而20世紀(jì)90年代以來勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活化改革大大放寬了解雇限制,推動(dòng)意大利必須完善常規(guī)失業(yè)保險(xiǎn)制度。隨著女性就業(yè)率逐年增高,傳統(tǒng)意大利家庭所擁有的照護(hù)功能和收入支持功能-對(duì)幼兒、老人和不能自理者的照護(hù),遭到了削弱,而這些又對(duì)意大利提出了升級(jí)社會(huì)照護(hù)和社會(huì)救助體系的要求。

    (二)經(jīng)濟(jì)增速放緩,財(cái)政不可持續(xù)壓力增大

    自20世紀(jì)90年代,意大利經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷,與“黃金時(shí)代”的繁榮形成了反差。勞動(dòng)生產(chǎn)率增速由1981-1995年的年均25％,降至1996-2007年的06％(Brandolini,2009)。1993-2008年,工資勞動(dòng)者年均收入的增長(zhǎng)率僅為06％(Brandolini,2009)。這對(duì)福利支出產(chǎn)生了緊縮的壓力而非擴(kuò)張的動(dòng)力。

    此外,居高不下的財(cái)政赤字和公共債務(wù)-前者一度高達(dá)GDP的10％,后者多次突破GDP的130％,也成為意大利政治經(jīng)濟(jì)精英推動(dòng)福利制度改革的動(dòng)因之一。在諸多福利項(xiàng)目中,公共養(yǎng)老支出的緊縮壓力最大。20世紀(jì)80年代的降低提前退休年齡、取消養(yǎng)老金最高額度限制等措施,致使公共養(yǎng)老支出在1990年大幅攀升至社會(huì)支出的55％,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出歐洲43％的平均水平(Natali,2011)。如果不進(jìn)行改革,到2033年左右,公共養(yǎng)老支出占GDP的比重將達(dá)到23％左右(Jessoula,2012)。

    (三)歐盟的壓力輸入愈發(fā)顯著

    近年來,歐盟對(duì)南歐成員在福利制度結(jié)構(gòu)改革上的壓力輸入,幾乎都以緊縮開支為要義。1992年簽署的?馬斯特里赫特條約?所確立的加入歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟的標(biāo)準(zhǔn)-年度財(cái)政赤字占GDP的比重不得超過3％,公債占GDP的比重不得超過60％,對(duì)意大利進(jìn)行福利制度結(jié)構(gòu)性改革以及緊縮福利支出產(chǎn)生了巨大的外源性壓力。1997年,馬斯特里赫特標(biāo)準(zhǔn)被寫入?增長(zhǎng)與穩(wěn)定公約?。雖然?增長(zhǎng)與穩(wěn)定公約?及其相關(guān)修訂內(nèi)容與福利改革并不直接相關(guān),但對(duì)成員福利支出的壓力卻是顯而易見的。

    金融危機(jī)爆發(fā)后,歐盟實(shí)施了更加嚴(yán)格的財(cái)政紀(jì)律,采取了協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)政策的“歐洲學(xué)期”制-歐盟委員會(huì)著手明確各成員的主要經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn),并給予相關(guān)政策建議。各成員則根據(jù)建議修訂其中長(zhǎng)期財(cái)政戰(zhàn)略,并起草國(guó)家改革計(jì)劃(NRPs)和穩(wěn)定與趨同計(jì)劃(SCPs),將開放式協(xié)調(diào)(OMC)中就業(yè)與廣義的經(jīng)濟(jì)政策融入國(guó)家的改革目標(biāo)中。2013年通過的“兩部立法”(two-pack),大大強(qiáng)化了對(duì)成員預(yù)算的監(jiān)管以及困難國(guó)家的宏微觀經(jīng)濟(jì)金融政策的監(jiān)管。隨著歐盟對(duì)成員財(cái)政戰(zhàn)略以及改革計(jì)劃介入的深化,所產(chǎn)生的福利緊縮和結(jié)構(gòu)改革壓力也愈發(fā)顯著。

    二、改革的主要內(nèi)容

    20世紀(jì)90年代以來,意大利陸續(xù)在養(yǎng)老、勞動(dòng)力市場(chǎng)和失業(yè)保障以及社會(huì)救助領(lǐng)域進(jìn)行了不同程度的“再校準(zhǔn)”改革。歷次改革,幾乎皆以縮減開支和實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的可持續(xù)性為主要目標(biāo),而應(yīng)對(duì)后工業(yè)社會(huì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的新風(fēng)險(xiǎn)與新變化,也是改革的題中之義。

    (一)緊縮驅(qū)動(dòng)下的公共養(yǎng)老金改革

    為縮減公共養(yǎng)老支出,意大利除采取延長(zhǎng)退休年齡、提高最低繳費(fèi)年限等參數(shù)改革措施外,于1995年實(shí)施了結(jié)構(gòu)性改革,引入了名義賬戶制(NDC),養(yǎng)老金收益由收益確定型轉(zhuǎn)變?yōu)槔U費(fèi)確定型,并為之設(shè)立了過渡期。

    歐債危機(jī)爆發(fā)后,意大利加快了改革步伐,2012年開始全面實(shí)行名義賬戶制。名義賬戶制下,意大利公共養(yǎng)老金待遇將取決于勞動(dòng)者整個(gè)職業(yè)生涯的工資水平、繳費(fèi)水平和繳費(fèi)年限,并受到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r(通過重估系數(shù)、轉(zhuǎn)換系數(shù)、人口預(yù)期壽命等因素來體現(xiàn))的影響。重估系數(shù)是用來核算每年度個(gè)人名義總資產(chǎn)的關(guān)鍵系數(shù),類似于名義賬戶的記賬利率,與前五年名義GDP平均增長(zhǎng)率關(guān)聯(lián)。不過重估系數(shù)的核定,一般有兩年的時(shí)間差。意大利在1998年第一次公布了1996年個(gè)人賬戶重估系數(shù)-1055871,幾乎為歷年來最高點(diǎn)。金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后,重估系數(shù)大幅下跌,2011年后從1017降至2015年的1,即名義總資產(chǎn)不作調(diào)整。轉(zhuǎn)換系數(shù)與名義GDP增長(zhǎng)水平、通脹水平以及預(yù)期壽命關(guān)聯(lián),1996-2009年間未作調(diào)整,2006年上臺(tái)的中左政府規(guī)定每三年修訂一次,金融危機(jī)爆發(fā)后即改為自2019年起每?jī)赡暾{(diào)整一次。轉(zhuǎn)換系數(shù)近年來雖持續(xù)走低,但對(duì)70歲以上老人的傾斜力度明顯。

    (二)失業(yè)保險(xiǎn)制度的“現(xiàn)代化”

    與其他歐洲福利國(guó)家在收入維持領(lǐng)域的三支柱體系不同的是,意大利在常規(guī)失業(yè)救助領(lǐng)域,僅有強(qiáng)制失業(yè)保險(xiǎn),而無失業(yè)救濟(jì)和最低收入保障。改革前,意大利常規(guī)失業(yè)保險(xiǎn)額度與繳費(fèi)額度無關(guān),替代率一般僅有75％(Bertonetal,2012),且領(lǐng)取資格苛刻。

    意大利在21世紀(jì)初對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)替代率的提升,遠(yuǎn)不足以應(yīng)對(duì)20世紀(jì)90年代以來勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活化所帶來的收入風(fēng)險(xiǎn)。歐債危機(jī)后,在引入放寬解雇限制新規(guī)的同時(shí),才對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行了更多的完善。2012年的改革將失業(yè)險(xiǎn)改版為“社會(huì)就業(yè)津貼”和“迷你社會(huì)就業(yè)津貼”。前者有效期最長(zhǎng)12個(gè)月,前六個(gè)月替代率提高至75％,六個(gè)月后的替代率減至60％;后者為兼職就業(yè)、固定期就業(yè)者所設(shè)計(jì),替代率與“社會(huì)就業(yè)津貼”的水平一致。

    2014年至2015年間頒布的?就業(yè)法案?將前述兩種就業(yè)津貼整合為“新社會(huì)保險(xiǎn)就業(yè)津貼”計(jì)劃,替代率為受保者前四年平均收入的75％,最高不得超過1300歐/月,從第4個(gè)月開始將以每月3％速度遞減。就業(yè)津貼有效期為繳費(fèi)時(shí)間的一半,最長(zhǎng)不得超過24個(gè)月(2017年改為18個(gè)月)。?就業(yè)法案?的重大革新之處在于引入了失業(yè)救濟(jì),對(duì)象為喪失就業(yè)津貼領(lǐng)取資格且需撫養(yǎng)18歲以下的未成年子女或自身年齡在55歲以上的未成功就業(yè)者,屬于全民團(tuán)結(jié)性質(zhì),由國(guó)家出資并管理。失業(yè)救濟(jì)額度為最后一個(gè)月“新社會(huì)保險(xiǎn)就業(yè)津貼”的75％,有效期為6個(gè)月。但是,意大利依然沒有為長(zhǎng)期失業(yè)者和初次求職失敗者建立相應(yīng)的收入支持項(xiàng)目,仍然將家庭作為最主要的社會(huì)減震器。

    (三)社會(huì)救助與社會(huì)照護(hù)改革遭遇停滯

    意大利在社會(huì)救助和社會(huì)照護(hù)領(lǐng)域的改革總體而言是保守的,且?guī)缀鯖]有進(jìn)展。20世紀(jì)90年代中后期至2001年間,中左政府立法引入了實(shí)驗(yàn)性的最低收入融入項(xiàng)目以及具體的工具-國(guó)家社會(huì)政策基金和經(jīng)濟(jì)狀況指示系統(tǒng)。最低收入融入項(xiàng)目,打破了意大利此前以老年、殘疾等特殊群體為對(duì)象的救助體系。如果能夠真正得到普及,那么意大利將覆蓋其社會(huì)救助的絕大部分空白區(qū)域,建立起一張普救式的對(duì)抗貧困的安全網(wǎng)。但試運(yùn)行4年后,即被2002年上臺(tái)的中右翼政府終止。

    2003年2月,中右翼政府在?福利白皮書:對(duì)一個(gè)充滿活力與團(tuán)結(jié)社會(huì)的建議?中明確提出:政府承認(rèn)家庭在彌補(bǔ)代際赤字和構(gòu)建社會(huì)團(tuán)結(jié)網(wǎng)絡(luò)中的根本作用,意大利的福利模式建立在加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的干預(yù)和加強(qiáng)家庭成員間的交流協(xié)作的基礎(chǔ)上(Madama,2012)。換言之,中右翼認(rèn)為家庭是最主要的社會(huì)減震器-這基本奠定了此后意大利在社會(huì)救助與社會(huì)照護(hù)領(lǐng)域的改革基調(diào)。自此,社會(huì)救助與社會(huì)照護(hù)發(fā)展幾乎陷入停滯,支出甚至一度出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。

    三、改革的效果及啟示

    意大利通過壓縮公共養(yǎng)老支出和適度增加失業(yè)保障的投入,在一定程度上改善了結(jié)構(gòu)失衡的問題,但也催生了新的代際分化,且未能顯著改善青年和長(zhǎng)期失業(yè)者保障不足的狀況。意大利的改革是在其特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中進(jìn)行的,具體的改革舉措不一定完全適用于我們這樣一個(gè)國(guó)情更加復(fù)雜多樣的國(guó)家,但從歷史發(fā)展的角度而言,或有兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得關(guān)注。

    (一)改革的效果

    意大利公共養(yǎng)老的財(cái)政狀況,在系列改革后得到改善。意大利社保局2016年年度報(bào)告顯示,2014年和2015年的公共養(yǎng)老支出與當(dāng)年GDP之比分別為1668％和1669％。①若未實(shí)施改革,2015年支出占GDP的比重預(yù)計(jì)達(dá)到18％之多(Jessoula,2012)。但“壓縮”公共養(yǎng)老支出的改革代價(jià)主要由未來的幾代退休者來承受,會(huì)出現(xiàn)備受詬病的“代際撕裂”②問題。此外,意大利公共養(yǎng)老雖未完全擺脫對(duì)財(cái)政支持的依賴,然而基于其內(nèi)在的精算原則,再分配能力已受到很大限制,個(gè)人責(zé)任被大大強(qiáng)化了。因此,低收入群體恐將面臨陷入老年貧困的風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)測(cè)算,70歲退休且繳費(fèi)滿35年的話,原本收入較低的自雇群體和靈活就業(yè)者的替代率僅分別為54％和57％(Patriarcａ,2011)。

    意大利雖然在歷次改革中提高了常規(guī)失業(yè)險(xiǎn)替代率,并放寬了資格條件,但依然有不少以青年和婦女為主體的非典型就業(yè)者要么不滿足條件,要么憑借微薄的失業(yè)保險(xiǎn)金難以避免陷入貧困的窘境。而真正代表了一個(gè)國(guó)家福利發(fā)展水平的社會(huì)救助與社會(huì)照護(hù)體系,在意大利二十多年來的改革中未得到充分重視,幾乎未有實(shí)質(zhì)性發(fā)展?？傊?公共養(yǎng)老改革帶來了新的分化,而失業(yè)保險(xiǎn)改革的不足與社會(huì)救助的停滯則固化了舊有的結(jié)構(gòu)失衡。

    (二)改革的啟示

    首先,社會(huì)保障體系的構(gòu)建與改革應(yīng)兼顧財(cái)政可持續(xù)和社會(huì)公平。意大利在“黃金時(shí)代”構(gòu)建的福利制度結(jié)構(gòu)失衡問題突出,公共養(yǎng)老支出水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他歐洲福利國(guó)家,對(duì)非老年群體社會(huì)保障資源投入?yún)s嚴(yán)重不足。20世紀(jì)90年代以來的參數(shù)改革和結(jié)構(gòu)改革,雖縮減了公共養(yǎng)老支出,但也產(chǎn)生了新的代際分化,且非老年群體保障不足的問題并未得到改觀。這所產(chǎn)生的影響絕不可小覷-意大利的反建制民粹主義政黨就是在這樣有失公平的福利改革中,獲得了越來越多非老年選民的支持。

    其次,社會(huì)保障體系應(yīng)及時(shí)“再校準(zhǔn)”以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的新變化。養(yǎng)老、失業(yè)和社會(huì)救助等社保項(xiàng)目的構(gòu)建和改革,是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程,應(yīng)植根于經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷演變的現(xiàn)實(shí)之中。20世紀(jì)90年代以來,意大利一直在不斷地隨著經(jīng)濟(jì)、人口和勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化對(duì)養(yǎng)老保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度進(jìn)行“再校準(zhǔn)”,如逐步延長(zhǎng)退休年齡、縮短退休金轉(zhuǎn)換系數(shù)調(diào)整頻率以及在勞動(dòng)力市場(chǎng)改革后提高失業(yè)保險(xiǎn)替代率,擴(kuò)大覆蓋面等。但意大利在社會(huì)救助與社會(huì)照護(hù)領(lǐng)域的改革,卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于社會(huì)的變化與需求-這恐將成為束縛其經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步的重要制度缺陷。

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