中國核安全監(jiān)管體制現(xiàn)狀與發(fā)展建議
來源：絲路印象
2024-07-19 17:33:59
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1、引言
在應對氣候變化與大氣污染防治的雙重挑戰(zhàn)下,減少化石能源使用、大力發(fā)展清潔能源成為世界各國優(yōu)化能源結構、應對環(huán)境問題的重要舉措.核能被公認為是能夠大規(guī)模替代化石能源從而減少碳排放的清潔能源,在保障能源安全、促進防污減排等方面可以發(fā)揮重要作用.
根據(jù)國際原子能機構(InternationalAtomicEnergyAgency,IAEA)統(tǒng)計,截至2019年10月,全球有31個國家/地區(qū)共計449臺核電機組在運.根據(jù)世界核電協(xié)會(WorldNuclearAssociation,WNA)數(shù)據(jù),目前核電在電力中所占份額約為11%,是能源結構的重要組成部分.在全球具有核電的國家中,美國、法國、日本、中國、俄羅斯和韓國核電凈裝機容量居世界前6位,核電機組數(shù)量占全球總量的66.07%,裝機容量占全球總量的72.69%.核安全是發(fā)展核能的前提和生命線,人類歷史上的三次重大核事故向各國敲響了警鐘.隨著核能的不斷發(fā)展,核安全監(jiān)管日益成為國際社會廣泛關注的焦點.各國普遍建立核安全監(jiān)管機構代表國家對核設施和核活動進行有效的監(jiān)管,大力健全完善作為開展核活動標準和依據(jù)的核安全法律法規(guī)體系.我國是當前核電發(fā)展速度最快的國家,正在從核能大國向核能強國邁進.因此,分析借鑒核能發(fā)達國家在核安全監(jiān)管實踐中取得的成績以及獲得的教訓,對保障我國核能安全健康與可持續(xù)發(fā)展具有重要意義.
本文系統(tǒng)地選取核電凈裝機容量排名前列的美國、法國、日本和俄羅斯等核能大國作為比較對象,研究其核安全監(jiān)管體制的建立及演進過程,同時分析我國核安全監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在的問題,并在此基礎上分別從政策立法、監(jiān)管體系、科研支持和公眾溝通方面對我國核安全監(jiān)管提出一定的具體建議.
2、核電發(fā)達國家核安全監(jiān)管體制
2.1 美國核安全監(jiān)管體制
美國是世界上核電發(fā)展最早、規(guī)模最大的國家.自1957年第一座核電廠投運至今,美國核電機組數(shù)量已達近百座,裝機容量約98GW,它也是最早實行核安全獨立監(jiān)管的國家,擁有較為完善的核安全監(jiān)管體制.
美國核法律體系的核心是“原子能法案”(AtomicEnergyAct).1946年,美國國會通過了“原子能法案”,將對核的管制職能賦予原子能委員會(AtomicEnergyCommission,AEC),同時基于核不擴散原則的考慮,原子能技術的應用被嚴格控制在軍事領域.1954年,美國國會對“原子能法案”進行修訂,將和平推廣利用核能的職責也賦予了AEC,同時允許民營資本進入核能與核技術利用領域,從而極大促進了民營資本介入商用核電的發(fā)展.此外,AEC早期還采取一系列舉措激勵民營資本介入商用核電的發(fā)展.例如,其在1955年發(fā)起了旨在推廣核能應用的“示范反應堆計劃”,支持所屬實驗室開展相關技術的研發(fā),同時也對部分工業(yè)界的研究提供額外補貼,此外免除七年的核材料使用款項,通過上述手段激勵民營資本進入核能和平利用領域.根據(jù)1954年的“原子能法案”,AEC的職能包括核武器發(fā)展、核能和平利用推廣以及核安全監(jiān)管.由于AEC既作為“運動員”負責推廣核能利用,又作為“裁判員”負責監(jiān)管核安全,公眾對其在行使監(jiān)管職能時的公信力產生質疑.伴隨著核能發(fā)展,質疑之聲日漸增強,致使美國國會終于在1974年被迫將核能利用推廣和核安全監(jiān)管的職能進行分離,單獨成立美國核管會,由其獨立負責民用核材料使用、核電廠審批及其核安全監(jiān)管,確保公眾健康和風險可控,而將核能推廣的職能分離出去.美國核安全監(jiān)管演進過程如圖1所示.NRC是美國政府獨立規(guī)制機構之一,具有高度獨立性、專業(yè)性,能夠實施相對獨立、客觀、科學的規(guī)制政策.
NRC主要由總統(tǒng)提名并獲得國會批準通過的五名成員組成的委員會進行領導.成員任期不超過五年,其中由總統(tǒng)任命一名主席并作為NRC官方發(fā)言人.NRC是獨立的核安全監(jiān)管機構,監(jiān)管內容涵蓋:(1)核反應堆,包括商業(yè)發(fā)電反應堆、部分研究堆、實驗堆、新設計的反應堆;(2)核材料,包括醫(yī)學、工業(yè)和科研設施使用和產生的核材料;(3)核廢料,包括運輸、儲存、處理處置和核設施退役;(4)核安保,包括核設施與核材料免受襲擊或破壞.
NRC高度的獨立性和在核安全監(jiān)管領域具有的強技術能力,使其可以進行獨立的核安全研究以及反應堆事故分析與評價.在NRC下屬的11個辦公室中,核監(jiān)管研究辦公室主要負責核安全監(jiān)管研究、標準制定、核安全問題解決建議,如圖2所示.2009年該辦公室大約有260名員工,約7000萬美金的經費支持[8].值得一提的是,由于政府鼓勵民營資本參與商用核電項目,因此,核安全相關的科研經費也有相當比重來源于企業(yè)和非政府組織.與中國不同的是,美國的強制性技術標準要求都在法律法規(guī)中制定,美國政府沒有單獨的標準審批機構,所以含有強制性技術標準要求的法律法規(guī),在美國稱為“技術法規(guī)”.
美國政府很早就意識到公眾的態(tài)度對核電發(fā)展的重要性,對核電公眾溝通工作相當重視,并且注重核電公眾溝通方法,包括:(1)通過權威、可信的定量化研究指導公眾溝通工作,如問卷調查及定量分析;(2)建立常用術語文件指導核能行業(yè)人員進行更有效地公眾溝通,避免使用專業(yè)術語;(3)通過多種方式如各類社交媒體等將核電廠信息向公眾公開.
2.2 法國核安全監(jiān)管體制
法國核能發(fā)電量占全國總電量的71.67%,是全球對核電依賴程度最高的國家.歷經60余年的發(fā)展,法國逐步建立起一套獨立、完整的核工業(yè)體系,不僅實現(xiàn)能源自給自足,而且還向比利時、德國、意大利、西班牙等周邊國家輸送電力.
與美國不同,法國未制定專門的原子能法,其核安全監(jiān)管舉措散見于不同的法律法規(guī)中,但其從立法上確保了核安全監(jiān)管機構的獨立性,建立了核安全信息的公開透明和公眾參與機制.
1963年以前,法國的核安全監(jiān)管由原子能委員會負責,1963年授權工業(yè)部負責核設施審批,1973年在工業(yè)部成立專門負責核安全監(jiān)管的核設施中央安全局,1991年改為由工業(yè)部和環(huán)境部下屬的核設施安全局負責核安全監(jiān)管.2006年法國“核透明與核安全法”確定核安全監(jiān)管的基本框架主要由國會、政府和法國核安全局構成,至此法國的核安全監(jiān)管獨立,與核能的推廣完全分離.國會的主要職能是核能及核安全立法;政府的主要職能是從宏觀層面進行監(jiān)管,比如核應急準備工作、以及核安全與輻射防護相關的一般性技術規(guī)章制定、與ASN協(xié)商起草核安保方面的法令和規(guī)則等;ASN在“核透明與核安全法”中被賦予獨立監(jiān)管的法律地位,它獨立于政府行政機構,直接對國會負責,其職責包括法律法規(guī)擬定、許可證發(fā)放、核安全與輻射防護監(jiān)管、核應急管理和公眾信息通報等.
ASN由總統(tǒng)和國會獨立任命的五人委員會進行領導,其中三名成員由總統(tǒng)任命,另外兩名成員由國會任命,任期均為六年且不能連任.ASN采用分區(qū)域方法對核安全工作實施監(jiān)管,每個核電廠都派有監(jiān)督員.為了保障有效獨立運行,ASN在財政、人力資源等方面均有充分保障.
作為ASN的技術支持單位,輻射防護與核安全研究院由政府資助,專門從事核安全與輻射防護的研究工作.IRSN主要負責在核安全、輻射防護和保障技術方面協(xié)助ASN,2012年IRSN大約有1800名員工,年預算總額為2.12億歐元.
信息透明、公眾知情是法國核能行業(yè)成功的關鍵.“核透明與核安全法”規(guī)定了涉核信息的公開透明制度和公眾知情權.同時,法國規(guī)定每個核電廠都要成立“地方核信息委員會”,由來自地方議員、環(huán)保組織、技術專家和各界代表組成,對核設施營運單位提出質疑、組織辯論、開展獨立研究評估以及環(huán)境監(jiān)測等.法國的“地方核信息委員會”,不僅是科普教育基地,也是涉核信息交流平臺,是法國核電獲得公眾的信任和支持的重要原因之一.
2.3 日本核安全監(jiān)管體制
由于自然資源匱乏,核能在日本的能源結構中占有舉足輕重的地位.福島核事故前,日本制定的“能源戰(zhàn)略計劃”提出核電占比將從2010年的26%提高到2030年的45%,然而上述戰(zhàn)略計劃卻隨著福島核事故的發(fā)生戛然而止.
1955年,日本頒布了“原子能基本法”,確立了以和平利用為目的的核能研究、發(fā)展和利用的基本政策.日本原子能委員會于1956年成立,負責核能研究、開發(fā)和利用政策的制定,以及核能安全法規(guī)制度等相關事宜.1957年,日本頒布了“核原料、核燃料及反應堆監(jiān)管法”,規(guī)定了從事核能相關活動的許可證管理制度.
2011年,福島核事故對日本核能發(fā)展以及核安全監(jiān)管產生了重大影響,成為核安全監(jiān)管的轉折點.福島核事故前日本核安全監(jiān)管體制如圖3所示,核安全監(jiān)管主要由經濟產業(yè)省下屬的原子能安全保安院負責,但是NISA同時也負責核能的應用推廣.NISA下屬的日本原子能安全組織作為其技術支持單位,為NISA提供核設施的安全分析和評估.內閣府管轄的原子能安全委員會負責對NISA的安全監(jiān)管活動進行監(jiān)督與檢查.
福島核事故發(fā)生后,日本政府決意對核安全監(jiān)管體制進行改革,于2012年9月在環(huán)境部下設置成立新的核安全監(jiān)管機構——原子能規(guī)制委員會,將原來分散在經濟產業(yè)省、文部科學省等部門的核安全相關工作集中管理,如圖4所示.NRA雖隸屬于環(huán)境省,但是屬于相對獨立的監(jiān)管機構,其決策和執(zhí)行不受環(huán)境部約束,政府為其設置專門的預算項目,經濟上也是獨立的.
NRA由國會同意、首相任命的五人委員會領導,其職員離職后五年內不得從事核能推廣相關的工作.日本原子能安全組織JNES作為NRA技術支持單位,負責與核能相關的安保、安全監(jiān)管研究和監(jiān)測工作.而日本原子能研究發(fā)展機構和國立放射線醫(yī)學綜合研究所是兩家綜合研究開發(fā)機構,JAEA主要偏向核科學和技術的研發(fā),而NIRS偏向研究放射線與人類健康.這樣新的核安全監(jiān)管機構就同涉及核能推廣應用的原子能委員會、經濟產業(yè)省和文部科學省相互獨立,從而將核安全監(jiān)管與核能應用推廣分離.
2.4 俄羅斯核安全監(jiān)管體制
俄羅斯的核電裝機容量雖位于美國、法國和日本之后,但仍是核電出口數(shù)量最多的國家,且遙遙領先其他國家.
俄羅斯核能利用的基本法是1995年通過的“俄羅斯聯(lián)邦原子能利用法”,闡述了核能利用目的和原則,明確了政府機構監(jiān)管職責.2004年,俄羅斯建立聯(lián)邦環(huán)境、技術與核能監(jiān)督局(Rostechnadzor,簡稱技監(jiān)局),由總部、地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督管理部門、技術支持單位及培訓中心組成,隸屬于俄羅斯聯(lián)邦政府,受聯(lián)邦政府委托執(zhí)行國家政策和發(fā)展規(guī)劃,制定核與輻射安全監(jiān)管領域的法律法規(guī)(民用核能方面),并對核能利用實施全面的核安全監(jiān)管.具體來說,技監(jiān)局負責頒發(fā)核設施營運許可證及監(jiān)督相關核活動,包括核設施的選址、建造、運行和退役,乏燃料及核廢料的處理,放射性廢物管理,設計與實施核能利用的相關政策以及起草并批準核安全法規(guī)及標準.除技監(jiān)局外,聯(lián)邦民防、緊急事件和救災部、聯(lián)邦衛(wèi)生與社會發(fā)展部、聯(lián)邦自然資源和環(huán)境保護部、俄羅斯國家原子能公司等部門也在各自領域對核能利用具有特定監(jiān)管職能.
俄羅斯科學院核安全研究所于1988年成立,是俄羅斯最大的核設施安全領域基礎和應用研究中心之一,旨在推進核與輻射安全的基礎研究和獨立分析.IBRAE不僅為確保核安全和輻射安全的聯(lián)邦目標計劃提供行政、科學和技術支持,還為聯(lián)邦政府提供核工業(yè)法律監(jiān)管方面的專家支持,并參與監(jiān)管相關的聯(lián)邦法律文件制定,確保輻射安全、環(huán)境保護和公眾衛(wèi)生管理政策實施.
縱觀以上各核電大國的核安全監(jiān)管體制,可以從以下四方面為我國核安全監(jiān)管提供借鑒.
(1)在政策立法上,強調政策立法先行.美國、法國、日本、俄羅斯都用法律來規(guī)范核能利用及管理活動,充分發(fā)揮立法的引領和推動作用.世界各國的核法律體系,有以“原子能法”的形式出現(xiàn),有以“核安全法”的形式出現(xiàn),也有二法并行的形式.
(2)在體系設計上,強調監(jiān)管工作的獨立性.美國、法國、日本、俄羅斯都設有專門的核安全監(jiān)管機構,而且保持獨立性.從發(fā)展演進過程中可以看出,美國經歷了從AEC到NRC的分拆過程,法國經歷了從CEA到完全獨立的ASN,日本在福島核事故后重新設置NRA以保持對于其他部門獨立性等.
(3)在科研支持上,確?？蒲兄С滞度肓Χ?作為核安全監(jiān)管工作的重要技術支撐,美國、法國、日本、俄羅斯均重視核安全監(jiān)管科學研究,由統(tǒng)一部門負責協(xié)調規(guī)劃核安全監(jiān)管科研工作,提供穩(wěn)定充足的經費支持.同時鼓勵民營資本在商用核電上的投入,為此民營資本也是核安全監(jiān)管科研的重要經費來源.
(4)在公眾溝通上,將信息公開透明置于重要地位.各國均較早意識到公眾態(tài)度決定核能發(fā)展的興衰,公眾溝通工作對核能發(fā)展尤其重要,為此設立多種渠道充分保障公眾核安全信息知情權、核安全決策參與權和核損害索賠權等.
3、中國核安全監(jiān)管體制
3.1 中國核安全監(jiān)管現(xiàn)狀
我國是當前世界上核能發(fā)展最快的國家.截至2020年2月,我國大陸地區(qū)有48臺機組在運和10臺機組在建,核電在我國電力結構中所占比重約為4%.根據(jù)國家能源“十三五”規(guī)劃,至2020年我國核電在運規(guī)模將達到58GW,在建規(guī)模將達到30GW,屆時我國將成為僅次于美國的核電第二大國.
中國的核工業(yè)起步于1955年,從最初的“以軍為主”到改革開放初期的“保軍轉民”,再到目前的“軍民融合”,經歷了持久的發(fā)展過程.目前,2018年實施的“核安全法”明確民用核能主要由三家機構管理:
(1)核安全監(jiān)督管理部門為生態(tài)環(huán)境部(國家核安全局),主要負責核設施的安全監(jiān)督管理等;(2)核工業(yè)主管部門為國家國防科技工業(yè)局,主要負責核電之外的核燃料循環(huán)、軍工核設施的管理和國家核事故應急等;(3)能源主管部門為國家能源局,主要負責能源發(fā)展規(guī)劃和推廣應用等.
我國核安全監(jiān)督管理部門——國家核安全局成立于1984年,經歷了三個重要發(fā)展階段:(1)起步探索階段(1984年~1998年),在國家科學技術委員會管理下相繼設置上海、廣東、成都和北方核安全監(jiān)督站以及審評技術支持單位;(2)整合提高階段(1998年~2008年),國家核安全局整體并入國家環(huán)境保護總局,設置六個地方監(jiān)督站(華北、華東、華南、西南、西北、東北等),逐漸形成了覆蓋全國的核安全監(jiān)管總體格局,同時技術支持力量不斷增強;(3)快速發(fā)展階段(2008年~今),環(huán)境保護總局升格為環(huán)境保護部,再由環(huán)境保護部改革為生態(tài)環(huán)境部,在此過程中,核安全監(jiān)管業(yè)務部門從一個司調整為三個司,職責分工明確,監(jiān)管能力提升,參見表1.
表1 國家核安全局內設業(yè)務部門及機構職責3.2 中國核安全監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)
我國核安全監(jiān)管工作從實踐中來,經歷了先擁有核設施,后建立核安全監(jiān)管機構,再出臺核安全監(jiān)管法規(guī)和標準的探索過程.盡管我國核設施從未發(fā)生國際核與輻射事件分級表中2級及以上的運行事件,但作為目前核能發(fā)展最快的國家,我國核安全監(jiān)管形勢依然面臨挑戰(zhàn).
(1)法規(guī)修訂相對滯后,反應堆堆型多樣帶來標準不盡統(tǒng)一
法規(guī)標準的建立滯后于核能發(fā)展.國家核安全局成立以來,參照國際原子能機構IAEA安全標準系列建立了一套既接軌國際又符合國情的中國核與輻射安全法規(guī)標準體系,具有明顯后發(fā)優(yōu)勢.我國核安全法規(guī)中,20世紀90年代制定的共16部,占55%,福島前發(fā)布的共26部,占90%,2000年至2009年期間制定或修訂7部,2010年至今制定或修訂6部.而與此同時,從2014年至2019年五年間,IAEA共修訂了安全標準32部,其中7部一般安全要求中的6部完成了升版,占比86%.7部特殊安全要求中的6部完成了升版,占比86%.一般安全導則中有1部完成了升版,占比4%;95部特殊安全導則中有19部完成了升版,占比20%.
與此同時,在“引進→消化→吸收→再創(chuàng)新”基本思路指引下,我國核電技術已探索出一條自主創(chuàng)新之路.技術引進對于我國核電技術發(fā)展具有重要作用,承擔核與輻射安全法律法規(guī)草案的起草,擬訂有關政策、規(guī)劃、標準,承擔國家安全有關工作,負責核安全工作協(xié)調機制、涉核項目環(huán)境社會風險防范化解有關日常管理工作,組織輻射環(huán)境監(jiān)測和對地方生態(tài)環(huán)境部門輻射核設施安全監(jiān)管司環(huán)境管理的督查,承擔核與輻射事故應急準備和響應,參與核與輻射恐怖事件的防范和處置,負責核與輻射安全從業(yè)人員資質管理和相關培訓,負責核材料管制和民用核安全設備設計、制造、安裝及無損檢驗活動的行政許可和監(jiān)督檢查.組織協(xié)調全國核與輻射安全監(jiān)管業(yè)務考核,歸口聯(lián)系核與輻射安全中心、地區(qū)核與輻射安全監(jiān)督機構的內部建設和相關業(yè)務工作,負責三個核與輻射安全監(jiān)管司有關工作的綜合協(xié)調.
負責核電廠、核熱電廠、核供熱供汽裝置、研究型反應堆、臨界裝置、帶功率運行的次臨界裝置等核設施的核安全、輻射安全、環(huán)境保護的行政許可和監(jiān)督檢查,以及相關建造事件、運行事件的獨立調查、技術評價和經驗反饋等.承擔相關國際公約國內履約工作.
負責核燃料循環(huán)設施、放射性廢物處理、貯存和處置設施、核設施退役項目、核技術利用項目、放射性物質運輸?shù)暮税踩⑤椛浒踩铜h(huán)境保護的行政許可和監(jiān)督檢查.負責電磁輻射裝置和設施、鈾(釷)礦、放射性污染治理的環(huán)境保護的行政許可和監(jiān)督檢查.負責伴生放射性礦輻射環(huán)境保護的行政許可和監(jiān)督檢查.負責組織相關核設施、輻射源和放射性物品運輸事件與事故的調查處理.承擔相關國際公約國內履約工作.
也帶來了一系列問題.我國核電技術引進大體經歷三輪:①20世紀80年代,確立了以“引進+國產化”為主的路線,一方面在廣東大亞灣引進法國的核電技術,另一方面在浙江海鹽自行設計和建造秦山核電廠;②20世紀90年代,以增加裝機容量為目的引進,導致了核電多種堆型、多種技術、多國引進狀況的出現(xiàn),中國自主研發(fā)并逐漸成熟起來的第二代核反應堆技術卻未獲廣泛推廣;③2000年初,基本確定全盤引進美國的第三代核電技術,意圖通過“一步跨越”來實現(xiàn)反應堆堆型的統(tǒng)一,但由于種種原因上述目標尚未實現(xiàn).從第二代核電技術到引進第三代核電技術(AP1000、EPR、VVER等),并逐步形成自主設計能力(華龍一號、CAP1400等),再到第四代核電技術以及未來清潔能源聚變能技術,目前各種技術發(fā)展成熟度不同.由于其系統(tǒng)、堆型、技術路線及工藝各不相同,造成技術標準以及運行和管理模式也多種多樣,美國ASME、法國RCC等標準系列并存,給核安全監(jiān)管工作帶來了巨大挑戰(zhàn).我國核安全相關標準中,國家標準GB所占比例僅為23.1%,且主要集中在輻射環(huán)境領域,核電廠、核設備和放射性廢物管理等領域GB較為缺失,大部分標準都以國家推薦標準、環(huán)境標準和行業(yè)標準存在.國家標準、核工業(yè)行業(yè)標準和能源行業(yè)標準三套體系并存,層次關系和覆蓋面又都不夠清晰.為此,建立獨立的中國核電標準體系刻不容緩.
(2)人才吸引力不足,核安全監(jiān)管的權威性受限
受日本福島核事故影響,核安全監(jiān)管的獨立性問題成為重點關注內容.在我國,長期以來政府、營運單位和設計院構成了核能產業(yè)“鐵三角”.一方面,核安全監(jiān)管部門與行業(yè)待遇倒掛,造成監(jiān)管部門對人才吸引力不足,核安全監(jiān)管部門和工業(yè)界之間存在逆向人員流動帶來“旋轉門”現(xiàn)象,可能對核安全監(jiān)管過程的獨立性產生影響;另一方面,監(jiān)管部門自主培養(yǎng)核安全監(jiān)督員周期長、專業(yè)性高,年輕監(jiān)管人員在核能領域從業(yè)經驗不足容易導致實際技術能力不足,造成監(jiān)管權威性不高.
(3)科研體系缺乏頂層設計,經費投入不足且研究存在低水平耗散現(xiàn)象
由于技術復雜性、事故突發(fā)性、處理艱難性、危害嚴重性、影響深遠性以及高度社會敏感性等特征,核安全還存在進一步探索和深入研究的空間.科學的核安全監(jiān)管需要監(jiān)管科學的支持.
然而,我國核安全科研工作缺少長期規(guī)劃和頂層設計,研究工作散布于全國多家單位,并未形成統(tǒng)一規(guī)劃與合力,反而存在低水平耗散現(xiàn)象.同時,由于我國核能發(fā)展過程中的長期壟斷,行業(yè)缺乏開放競爭,導致當前民營資本對于科研投入有限,其積極性未得到充分發(fā)揮.我國積極發(fā)展核電政策與核安全監(jiān)管科研投入不足之間存在顯著矛盾.
(4)風險認知機理性研究不足,鄰避效應嚴重影響可持續(xù)發(fā)展
作為一種公眾物品,核設施的收益由全社會共享而風險卻由其周邊的居民承擔(因為核能利用過程中存在輻射危險),為此存在顯著的“鄰避效應”.國際能源署、國際原子能機構IAEA已將風險認知和公眾接受列為核能可持續(xù)發(fā)展面臨的瓶頸性問題之一近年來,我國不少核設施項目因為公眾對于核設施風險無法接受而形成堅決的反對態(tài)度,最終導致項目擱淺,比如2011年江西彭澤反核事件、2013年廣東江門反核事件、2016年江蘇連云港千人反核事件以及2018年長沙核工業(yè)所易地重建事件等.上述事件可以看出,社會對核電的認知尚顯不足.有調查研究顯示,67%的公眾沒有接觸過與核能相關的人或事,在一定程度上表明,我國核能的公眾溝通工作相對滯后,與核電發(fā)展速度不相匹配.另一方面,公眾在核安全監(jiān)管活動中始終處于被動、盲動角色,未能科學發(fā)揮監(jiān)督作用.
4、對我國核安全監(jiān)管的啟示
各核能大國都依據(jù)各自國情,選擇了與各自國家發(fā)展道路相適應的核安全監(jiān)管體制.核安全關系國計民生,涉及國家長遠發(fā)展和人民群眾切身利益,是核能事業(yè)發(fā)展的生命線.而核安全監(jiān)管是確保核安全的重要環(huán)節(jié)和有效手段.通過上述調研和分析,筆者對于我國核安全監(jiān)管提出以下建議.
(1)出臺頂層設計,完善我國核安全法律法規(guī)體系
打通國家核安全監(jiān)管部門與IAEA的直接信息渠道,建立對機構管理發(fā)展、標準更新的跟蹤、編譯的長效機制,深度參與IAEA安全標準制修訂工作,提升我國核安全領域國際話語權.在充分體現(xiàn)我國核與輻射安全監(jiān)管實踐經驗的基礎上,汲取國際先進經驗,始終保持我國核與輻射安全法規(guī)體系與IAEA先進的標準體系接軌,加強對時效性不足的現(xiàn)行法規(guī)進行系統(tǒng)修訂,加強整標建庫,形成結構清晰、層次合理、覆蓋全面的自主標準體系.
(2)強化核安全監(jiān)管技術支持單位的獨立性,發(fā)揮“第三方”作用
《核安全法》第二十三條規(guī)定:國務院核安全監(jiān)督管理部門組織安全技術審查時,應當委托與許可申請單位沒有利益關系的技術支持單位進行技術審評.受委托的技術支持單位應當對其技術評價結論的真實性、準確性負責.獨立的核安全審評是確保核安全監(jiān)管有效性的重要手段.建議進一步提高核安全監(jiān)管技術支持單位與核能企業(yè)之間的獨立性,注重審評能力建設與技術人才培養(yǎng),強化“第三方”在核安全監(jiān)管過程中的監(jiān)督作用,選擇“背靠核能,面向公眾”的具備較高公信力、技術支持能力的單位作為“第三方”,擔負起工業(yè)界和公眾之間的認知溝通橋梁,建立對核安全監(jiān)管工作的監(jiān)督機制.
(3)加強核安全監(jiān)管科研頂層設計和科研投入
核安全監(jiān)管科研頂層設計是保障核安全監(jiān)管工作順利開展的基礎.建議設立核安全監(jiān)管國家重點研發(fā)計劃,集中解決核安全監(jiān)管領域科技研發(fā)需求,設置支持遴選項目庫,提前部署和分步實施,優(yōu)化專項經費分配方式,解決獨立校核計算能力等核安全監(jiān)管中基礎性、制約性、獨立性、應用性問題.在保證公立科研機構引領的前提下,吸引企業(yè)和市場對于核安全問題的關注,開放/允許民營資本介入相關研究,引入市場競爭機制進一步提高資源配置效率和激發(fā)行業(yè)活力.持續(xù)開發(fā)先進、可靠的核安全技術,充分利用先進的科學技術成果,提高核安全水平.
(4)加強風險認知機理性研究,建立健全公眾溝通機制破解鄰避效應
由于受到技術發(fā)展、社會心理以及文化背景等多方面因素的影響,加上相關實證研究較為匱乏,核能風險認知和公眾接受機制尚不清晰.在此背景下,開展風險認知和公眾接受機制研究具有顯著意義,可以瞄準國家核能發(fā)展的重大需求,服務于核能產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,也可探索新興技術的心理認知機制和理論框架.建議基于我國特定文化背景和政策導向,開展風險認知研究,逐步建立熟諳心理學、媒體傳播、公共關系、核科學技術等知識和經驗的綜合性團隊.
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