2021年汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)展望
來源：絲路印象
2024-07-19 17:34:00
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2020年，受新冠疫情疊加世界經(jīng)濟波動影響，我國汽車工業(yè)發(fā)展環(huán)境更加復(fù)雜。國家為了對沖風險，出臺了系列化的穩(wěn)定汽車消費政策。諸如延長新能源汽車補貼到2022年底，開展新一輪汽車下鄉(xiāng)等政策落地，對于穩(wěn)定汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到重要作用。
2021年是“十四五”開局之年，汽車產(chǎn)業(yè)在對外開放和國家深入開展“放管服”的背景下，汽車產(chǎn)業(yè)政策也將繼續(xù)完善和調(diào)整，以適應(yīng)新形勢。
1、我國汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)的總體演變趨勢
1994年，我國頒布《汽車產(chǎn)業(yè)政策》，這是我國第1部系統(tǒng)性的汽車產(chǎn)業(yè)政策文件，到目前歷經(jīng)多次調(diào)整，也見證了我國汽車產(chǎn)業(yè)由小到大的發(fā)展過程。進入新時代，隨著我國汽車工業(yè)不斷擴大對外開放，汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)不斷推陳出新，以適應(yīng)新時代汽車行業(yè)發(fā)展。當前，為順應(yīng)改革要求，適應(yīng)新四化發(fā)展，汽車產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)發(fā)展主要呈現(xiàn)以下特點。
(1)在國家深化“放管服”改革下，地方政府在產(chǎn)業(yè)政策和管理方面發(fā)揮著越來越重要的作用；
(2)在我國高質(zhì)量發(fā)展框架下，節(jié)能、綠色、低碳和高效是熱點政策領(lǐng)域，每年的政策都會基于這些領(lǐng)域做相應(yīng)調(diào)整；
(3)為順應(yīng)新變革，智能化、網(wǎng)聯(lián)化、電動化和共享化政策進入密集頒布和調(diào)整期。
2、地方政策在扶持研發(fā)創(chuàng)新方面發(fā)揮主要作用
2020年的新冠疫情，產(chǎn)業(yè)安全成為行業(yè)關(guān)注的熱點，部分技術(shù)和關(guān)鍵部件存在供應(yīng)安全風險(表1)。2021年，國家和各地方政府將出臺配套政策措施，支持先進技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新。
圖1 公共充電樁TOP10省份
2021年，各地方政府對研發(fā)創(chuàng)新的支持將發(fā)揮主要作用。地方政府將根據(jù)產(chǎn)業(yè)特點，制訂切實可行的財稅扶持政策。2021年初，包括湖南、安徽在內(nèi)的多個省市發(fā)布了支持本省關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新的具體政策。2021年1月11日，湖南制造強省建設(shè)領(lǐng)導小組辦公室組織發(fā)布了《湖南省先進儲能材料及動力電池產(chǎn)業(yè)鏈三年行動計劃(2021-2023年)》和《湖南省化工新材料產(chǎn)業(yè)鏈五年行動計劃(2021-2025年)》，針對先進儲能材料、動力電池產(chǎn)業(yè)鏈制訂了具體的發(fā)展規(guī)劃和扶持政策，對列入重點支持范圍的企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新平臺，省相關(guān)專項資金給予重點支持。對新創(chuàng)建的國家級、省級制造業(yè)創(chuàng)新中心分別給予1000萬元、200萬元的一次性獎勵。2021年1月14日，安徽省發(fā)布《安徽省智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略實施方案》，針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車關(guān)鍵技術(shù)和部件的研發(fā)創(chuàng)新，出臺一系列的扶持政策。深圳支持汽車關(guān)鍵部件研發(fā)創(chuàng)新的力度更大，針對不同領(lǐng)域，都有與之相匹配的財稅支持(表2)。3、碳達峰、碳中和政策
3月5日政府工作報告中提出了關(guān)于碳達峰和碳中和愿景，即中國將力爭在2030年前達到二氧化碳排放峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。工業(yè)和信息化部部長肖亞慶表示，將圍繞碳達峰、碳中和目標制定汽車產(chǎn)業(yè)實施路線圖，強化整車集成技術(shù)創(chuàng)新，推動電動化與網(wǎng)聯(lián)化、智能化并行發(fā)展，同時通過制定配套法律法規(guī)、完善回收利用體系、發(fā)布相關(guān)標準等，推動新能源汽車動力電池回收利用。中央經(jīng)濟工作會議將“做好碳達峰、碳中和工作”列為2021年重點工作之一。汽車工業(yè)是碳排放重要領(lǐng)域，實現(xiàn)工業(yè)低碳減排至關(guān)重要。
2020年12月25日，生態(tài)環(huán)境部部務(wù)會議審議通過了《全國碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》，推動全國碳排放權(quán)交易市場的建設(shè)，利用市場機制倒逼企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，減少碳排放強度。
對于汽車企業(yè)來說，要達到行業(yè)碳中和，汽車企業(yè)只有以下3個選擇。
表1 當前我國汽車產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)及部件存在產(chǎn)業(yè)安全風險
(1)加大研發(fā)投入、開展技術(shù)創(chuàng)新，將發(fā)展新能源汽車放在更加突出的戰(zhàn)略地位，從而減少碳排放，如果實際碳排放低于碳配額，就把差量部分的碳排放權(quán)在市場中出售，獲取收益；(2)碳排放超過碳配額，以市場價格從其他企業(yè)購買碳排放權(quán)以抵消超出的碳排放；
(3)不發(fā)展新能源汽車也不購買碳排放權(quán)，接受罰款，罰款額由政府設(shè)定，并且遠高于發(fā)展新能源汽車投入或購買碳排放權(quán)的成本。
很顯然，發(fā)展新能源汽車，減少碳排放應(yīng)該也必須是汽車企業(yè)的不二選擇。
生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候司委托中汽中心開展《乘用車碳排放核算技術(shù)規(guī)范及限額標準》研究，該項工作正在推進，未來將成為約束乘用車企業(yè)碳排放的重要法規(guī)。
4、稅制改革：汽車消費稅有望后移，深刻影響汽車終端銷售環(huán)節(jié)
按照國家稅制改革推進方案，包括汽車產(chǎn)品在內(nèi)的消費稅種正在研究改革方案，改革主要是由生產(chǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向零售環(huán)節(jié)，由中央稅向地方稅或者中央地方共享稅2大方向發(fā)展。2019年9月26日，《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進方案》提出保持增值稅“五五分享”比例穩(wěn)定，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔機制，后移消費稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方3項改革措施。2020年11月10日，《關(guān)于全國政協(xié)十三屆三次會議第1570號(財稅金融類169號)提案答復(fù)的函》提出，在征管可控的前提下，將部分在生產(chǎn)(進口)環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目(表3)逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收，目前正在按照國務(wù)院部署，逐個品目論證可行性和方案，統(tǒng)籌推進后移消費稅征收環(huán)節(jié)改革。消費稅的改革，一方面使地方政府的促消費話語權(quán)更大，地方政府可根據(jù)自身財務(wù)狀況靈活開展促進汽車消費政策，降低消費稅地方提留部分。另一方面使汽車企業(yè)的促消費政策更有效，但需警惕政策的負面效應(yīng)，比如引發(fā)新的地方保護。汽車企業(yè)的促消政策(終端價格)將直接降低消費者消費稅負擔，促消會更有效，較容易引發(fā)新的價格戰(zhàn)。
5、促汽車消費政策
2021年1月份，商務(wù)部等12部門發(fā)布《關(guān)于提振大宗消費重點消費促進釋放農(nóng)村消費潛力若干措施的通知》，主要從以下4個方面促進汽車消費。
5.1 優(yōu)化限購措施，釋放汽車消費潛力
優(yōu)化汽車限購措施，各有關(guān)城市要結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展情況以及城市交通擁堵程度、污染治理目標、交通需求管控效果等，對現(xiàn)行非營運小客車指標搖號、拍賣等制度進行優(yōu)化完善，推動由購買管理向使用管理轉(zhuǎn)變。2020年各限購城市出臺了部分措施，向社會釋放新增指標，但數(shù)量不大。2021年各城市仍會結(jié)合本地發(fā)展特點，釋放部分汽車牌照。2021年1月7日，天津市發(fā)改委發(fā)布公告，對進一步促進汽車消費的補充措施面向社會公開征求意見。根據(jù)該公告，為促進汽車消費的相關(guān)要求，進一步釋放汽車消費潛力，2021年天津市新增小客車個人增量指標配置額度35000個，全部以搖號方式配置。預(yù)計，其它限購城市也會出臺類似舉措，釋放汽車消費活力。
表2 深圳市針對關(guān)鍵技術(shù)及零部件的財稅支持政策
5.2 開展新一輪汽車下鄉(xiāng)，鼓勵報廢更新開展新一輪汽車下鄉(xiāng)和以舊換新，鼓勵有條件的地區(qū)對農(nóng)村居民購買3.5t及以下貨車、1.6L及以下排量乘用車，對居民淘汰國三及以下排放標準汽車并購買新車，給予補貼。2020年，已經(jīng)實施一輪新能源汽車下鄉(xiāng)，2020年7月14日，工信部辦公廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳、商務(wù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展新能源汽車下鄉(xiāng)活動的通知》，預(yù)計2021年汽車下鄉(xiāng)政策會繼續(xù)實施，重點是鼓勵換購和支持新能源汽車消費。需注意，當前的汽車下鄉(xiāng)政策與2009年的有明顯不同，國家層面并沒有配套財稅支持，需要地方政府結(jié)合本地財政和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，出臺具體的財稅支持政策。對于那些地方財政吃緊的地區(qū)，可能不會有具體的資金支持。
5.3 改善汽車使用條件
結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城市居住社區(qū)建設(shè)補短板等城市更新工作，加快小區(qū)停車位(場)及充電設(shè)施建設(shè)。在保障城市生態(tài)和安全的條件下，經(jīng)科學論證，可合理利用公園、綠地等場所地下空間建設(shè)停車場，利用閑置廠房、樓宇建設(shè)立體停車場，按照一定比例配建充電樁。鼓勵充電樁運營企業(yè)適當下調(diào)充電服務(wù)費。加快推進車聯(lián)網(wǎng)(智能網(wǎng)聯(lián)汽車)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造升級，開展自動駕駛通勤出行、智能物流配送等場景示范應(yīng)用。2020年12月底，我國公共充電樁保有量已經(jīng)達到807398臺，其中北京、廣東、上海、江蘇等經(jīng)濟發(fā)達省市保有量位居前列(圖1)。
5.4 優(yōu)化汽車管理和服務(wù)
優(yōu)化機動車安全技術(shù)檢驗機構(gòu)資質(zhì)認定條件，試點推行一類、二類汽車維修企業(yè)等具備條件的機構(gòu)，通過計量認證后依法開展非營運小微型載客汽車檢驗等政策舉措。
6、售中、售后監(jiān)管：環(huán)保召回管理規(guī)定將出臺
2019年7月，國家市場監(jiān)管總局和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《機動車環(huán)境保護召回管理規(guī)定(征求意見稿)》，該項工作已經(jīng)納入2020年立法工作計劃，2021年，《機動車環(huán)境保護召回管理規(guī)定》將正式出臺。我國將逐步建立起綠色制造、質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)保監(jiān)管在內(nèi)的售中、售后監(jiān)管體系。根據(jù)《機動車環(huán)境保護召回管理規(guī)定(征求意見稿)》內(nèi)容，強化了整車廠責任，對于不符合環(huán)保要求的產(chǎn)品須主動召回，否則監(jiān)管部門會強行安排召回。為確保環(huán)保信息可追溯，生產(chǎn)者需向環(huán)保部門備案信息，且建立信息追溯制度，追溯期不低于10年。當發(fā)現(xiàn)機動車存在環(huán)保缺陷時，生產(chǎn)者需配合有關(guān)部門調(diào)查。確認機動車存在環(huán)保缺陷時，應(yīng)按要求的流程實施召回，并保留召回記錄不低于10年。對于違反相關(guān)規(guī)定，明確了處罰條款和金額。對于未停止生產(chǎn)、銷售或進口環(huán)保召回產(chǎn)品，生產(chǎn)者隱瞞相關(guān)情況以及生產(chǎn)者拒不召回的可以處以缺陷汽車產(chǎn)品貨值1%~10%罰款并沒收違法所得。
7、新能源汽車政策
根據(jù)公安部及中國汽車工業(yè)協(xié)會發(fā)布數(shù)據(jù)，我國新能源汽車保有量的滲透率僅有1.72%，銷量滲透率為4.93%，不足5%。2025年要達到規(guī)劃的20%銷售滲透率，除了大規(guī)模推廣公共領(lǐng)域電動化之外，更多還是依賴非公共領(lǐng)域用車。在補貼大幅減少，直至退出的情況下，非補貼政策工具包會發(fā)揮主要作用?；谑袌龌?，基于用戶需求，供給有針對性的新能源汽車則更加重要。特別是雙積分政策，成為各汽車企業(yè)推廣新能源汽車的主要推手。2020年以來，積分交易價格有了較大幅度提升，這更加劇了汽車企業(yè)生產(chǎn)新能源汽車的壓力。2020年下半年以來，新能源汽車銷量大幅反彈，除了一系列政策的推動之外，汽車企業(yè)補積分的因素占據(jù)重要地位。
表3 當前我國各類車型消費稅率
2021年，我國將出臺新的新能源汽車試驗標準，新能源汽車將逐步采用中國工況測試標準。2020年5月12日，工業(yè)和信息化部組織制定的GB38031-2020《電動汽車用動力蓄電池安全要求》、GB18384-2020《電動汽車安全要求》和GB38032-2020《電動客車安全要求》3項強制性國家標準由國家市場監(jiān)督管理總局、國家標準化管理委員會批準發(fā)布，3項強標是我國電動汽車領(lǐng)域首批強制性國家標準，于2021年1月1日起開始實施。
《電動汽車用動力蓄電池安全要求》中提出，在優(yōu)化電池單體、模組安全要求的同時，重點強化了電池系統(tǒng)熱安全、機械安全、電氣安全以及功能安全要求，試驗項目涵蓋系統(tǒng)熱擴散、外部火燒、機械沖擊、模擬碰撞、濕熱循環(huán)、振動泡水、外部短路、過溫過充等。增加了電池系統(tǒng)熱擴散試驗，電池單體發(fā)生熱失控后，要求電池系統(tǒng)在5分鐘內(nèi)不起火不爆炸，為乘員預(yù)留安全逃生時間。
表4 2021~2022年智能網(wǎng)聯(lián)汽車法規(guī)制修訂計劃
《電動汽車安全要求》主要規(guī)定了電動汽車的電氣安全和功能安全要求，增加了電池系統(tǒng)熱事件報警信號要求，報警信號能夠第一時間給駕乘人員進行安全提醒。《電動客車安全要求》，對電動客車電池倉部位碰撞、充電系統(tǒng)、整車防水試驗條件及要求提出了更為嚴格的安全要求，增加了高壓部件阻燃要求和電池系統(tǒng)最小管理單元熱失控考核要求。進一步提升電動客車火災(zāi)事故風險防范能力。8、智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策
2021年針對智能網(wǎng)聯(lián)汽車政策主要有如下幾個方面。建立智能網(wǎng)聯(lián)汽車準入機制，加快推動《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準入新技術(shù)、新工藝、新材料應(yīng)用評估辦法》出臺。研究出臺智能網(wǎng)聯(lián)汽車產(chǎn)品準入辦法，并可暫時用技術(shù)要求替代缺失標準，實現(xiàn)中高級別智能網(wǎng)聯(lián)汽車準入及上市。推進智能化道路分級方法，加快完善交通信息化標準體系，推動道路基礎(chǔ)設(shè)施與其他系統(tǒng)協(xié)調(diào)管理規(guī)范的研究制定工作。研究出臺高速公路和城市快速路測試車管理政策，允許符合條件的智能網(wǎng)聯(lián)汽車在限定路段、時間段內(nèi)進行。
同時為了完善智能網(wǎng)聯(lián)汽車法規(guī)，相關(guān)的標準工作快速開展，尤其是車聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的標準制修訂是2021~2022年的重點工作(表4)。
9、結(jié)束語
2021年是“十四五”開局之年，我國汽車產(chǎn)業(yè)將由之前的要素驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。產(chǎn)業(yè)鏈安全將擺在更突出位置，國家和地方的政策組合拳將引導汽車產(chǎn)業(yè)逐步突破卡脖子技術(shù)，向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。汽車產(chǎn)業(yè)脫碳行動也將逐漸納入產(chǎn)業(yè)政策的方方面面，新能源汽車在政策助推下滲透率將大幅提高。智能網(wǎng)聯(lián)汽車發(fā)展的政策法規(guī)體系也將逐漸完善，自動駕駛汽車落地會有更清晰的路線圖。
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