全球疫情沖擊下我國糧食安全的危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)
來源：絲路印象
2024-07-19 17:34:00
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糧食和糧食安全是關(guān)乎社會持續(xù)穩(wěn)定、國家健康發(fā)展和人類基本生存的底線問題。2020年4月21日聯(lián)合國糧農(nóng)組織在《全球糧食危機(jī)報告》中表示，受新冠疫情影響，2020年底全球面臨嚴(yán)重糧食不安全狀況人數(shù)將增至2.65億，比2019年的1.35億增加近一倍。
可見糧食安全問題作為此次全球疫情沖擊導(dǎo)致的重大衍生風(fēng)險之一，給人類生存帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。近年來人類從擺脫“饑荒”狀態(tài)到尋求“糧食安全”，對糧食安全的內(nèi)涵進(jìn)行多次界定和完善。
1974年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織指出:糧食安全從根本上講是人類目前的一種基本生活權(quán)利，即“應(yīng)該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品。”定義從供給角度對糧食安全進(jìn)行界定，揭示糧食安全的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)獲取足夠糧食是人類基本生活權(quán)利。1983年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織修訂之前定義，認(rèn)為“糧食安全是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品?！?/span>
1996年11月第二次世界糧食首腦會議上，又進(jìn)一步對糧食安全內(nèi)涵做了新表述，對糧食質(zhì)量也提出新要求：“只有當(dāng)所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物愛好時，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全?！?001年，再次正式確認(rèn)：“糧食安全是指所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的飲食需求和食物喜好?！毕噍^以往的糧食安全概念，這一次更加強(qiáng)調(diào)糧食安全的社會功能保障性需求，被世界各國普遍使用，得到國際社會公認(rèn)。從國際糧食安全概念變化可以看出，糧食安全的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)展、與時俱進(jìn)，與各個時期國際糧食安全的情況變化密切相關(guān)。糧食安全是一個靜態(tài)概念與動態(tài)過程統(tǒng)一和具有普遍性的重要問題。
新時代糧食安全內(nèi)涵不斷豐富完善,全球性特征日益明顯，全球糧食安全問題仍然沒有得到較好解決。全球疫情沖擊下，面對不穩(wěn)定不平衡的國內(nèi)外環(huán)境，我國糧食安全危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)并存：一方面要應(yīng)對保護(hù)主義抬頭導(dǎo)致的糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)茏栉C(jī)、破解糧食進(jìn)口源高度集中、長期受制于人的困局，遏制國際糧油巨頭乘機(jī)擴(kuò)張國內(nèi)市場勢頭；另一方面抓住“疫后格局”形成期的寶貴機(jī)遇，通過政策利好提高糧食生產(chǎn)能力、建立多元供應(yīng)鏈，抓住雙循環(huán)主動參與國際市場，掌握糧食安全的主動權(quán)，構(gòu)建糧食安全命運(yùn)共同體，探索適合中國的糧食安全道路。
一、中國糧食安全現(xiàn)狀及要求
(一)中國糧食安全現(xiàn)狀
1.供需結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，糧食安全有所保障。《中國的糧食安全》白皮書顯示，經(jīng)過七十年艱苦奮斗，我國依靠自身力量基本實(shí)現(xiàn)糧食自給，取得舉世矚目巨大成就。一是中國糧食基本實(shí)現(xiàn)自我供給，人均糧食占有量超過國際標(biāo)準(zhǔn)線。2020年中國人均糧食占有量達(dá)到480公斤左右，高于國際規(guī)定人均400公斤糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)線；與此同時，中國谷物人均占有量也同樣高于國際標(biāo)準(zhǔn)線。2018年谷物產(chǎn)量6.1億噸，比1996年增加了1.6億噸，自給率超過95%，占糧食總產(chǎn)量90%以上。二是中國居民營養(yǎng)狀況明顯改善，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。原因在于中國強(qiáng)大糧食生產(chǎn)力為國民消費(fèi)提供了更多消費(fèi)選擇，同時隨著人均可支配收入提升，人們對大米、小麥等口糧性食物消費(fèi)逐漸下降。另外由于肉、禽、蛋、奶等動物性食物的消費(fèi)增長顯著，從而帶動玉米、大豆等飼用谷物需求量快速增長[6]。三是中國糧食儲備能力增強(qiáng)，糧食危機(jī)應(yīng)急體系逐漸完善。自2000年實(shí)行糧食儲備改革以來，中國逐步形成政府儲備、政策性庫存和企業(yè)商業(yè)庫存三大類糧食庫存。至2018年中國已建成9.1億噸總倉容量的糧食倉容，其中主要以中央和地方的政府性儲備糧作為國家糧食安全的“壓艙石”，從戰(zhàn)略高度和全局層面保障我國糧食供給。此外，為預(yù)防重大自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件，國家在大中城市以及全國價格易波動地區(qū)，建立配套措施完善的、可應(yīng)急供應(yīng)10-15天的糧食儲備系統(tǒng)。中國糧食安全立足當(dāng)前，指向未來。正如國家糧食和物資儲備局局長張務(wù)鋒所言：“我國用占全球9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活了近20%的人口，實(shí)現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到小康的歷史性巨變，既保障了中國自身糧食安全，又為世界糧食安全做出了積極貢獻(xiàn)，當(dāng)前中國糧食安全形勢處于中國最好時期?！?/span>
2.中國糧食總產(chǎn)量不斷增加，農(nóng)用耕地卻持續(xù)減少。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2012年我國糧食產(chǎn)量首次突破12000億斤大關(guān)，2015年突破13000億斤，糧食產(chǎn)量再上新臺階；2018年我國糧食總產(chǎn)量13158億斤，年均增長2.6%，比1949年增長了4.8倍；2020年我國糧食總產(chǎn)量13390億斤，比2019年增加113億斤，增長0.9%，創(chuàng)歷史最高水平。糧食總產(chǎn)量不斷上升的同時，我國耕地面積卻在不斷減少。我國糧食耕地從2016年開始，播種面積就在不斷減少，平均每年減少76萬公頃左右。截至2019年，全年的糧食種植面積11606萬公頃，比上年減少97萬公頃。盡管如此，當(dāng)前我國糧食總量卻持續(xù)增長，這與我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步有密切聯(lián)系。工業(yè)化、城市化發(fā)展，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了強(qiáng)大技術(shù)保障，促使糧食總產(chǎn)量不斷攀升；也使得大量勞動人口從農(nóng)村流往城市，農(nóng)村種糧農(nóng)戶大量減少。同時城市化快速推進(jìn)占用大量耕地面積，耕地的“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。對此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院2020年工作會議強(qiáng)調(diào)指出，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷推進(jìn)和人口數(shù)量不斷增加，我國糧食供需矛盾日益突出；糧食產(chǎn)量依靠作物肥料、農(nóng)業(yè)科技革新等因素雖有一定增長空間，但畝增產(chǎn)量接近天花板；耕地面積逐年減少、環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻、資源承載力達(dá)到飽和。尤其當(dāng)前受全球新冠疫情影響，世界糧食供應(yīng)和流通變數(shù)大的情況下，確保國家糧食安全，首先必須嚴(yán)守耕地紅線，保證足夠多耕地種植糧食。
3.土地細(xì)碎化程度高，農(nóng)戶“小散”情況普遍，種糧積極性大大受挫。由于自然、經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境等因素影響，歷史上我國糧食作物的生產(chǎn)布局一直以南方為主、北方為輔，東西部為主、中部次之。邁入近現(xiàn)代，隨著我國東部、南部地區(qū)城市化和工業(yè)化展開，以及各省市農(nóng)戶出于糧食效益比較而進(jìn)行的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國糧食供求格局發(fā)生了變化。糧食生產(chǎn)地域中心逐漸由南方轉(zhuǎn)向北方、東部和西部地區(qū)轉(zhuǎn)向中部。同時，工業(yè)用地和城市用地的需求不斷增加，致使接連成片的農(nóng)業(yè)耕地“非農(nóng)化”、細(xì)碎化，糧食效益逐漸減少，種植農(nóng)戶的積極性也大大受挫。加之我國農(nóng)村土地長期受到家庭財產(chǎn)繼承制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制土地制度的影響，在生產(chǎn)方面講求各自為營，界限分明，長久下來，土地細(xì)碎化程度自然逐漸提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐漸增加，糧食產(chǎn)出效益卻日益減少，農(nóng)民種植積極性相應(yīng)就不斷降低。目前我國糧食生產(chǎn)主要以小散農(nóng)戶經(jīng)營為主體，且其中大多農(nóng)戶仍以滿足口糧為目標(biāo)進(jìn)行種植，即自身需要什么就生產(chǎn)什么，生產(chǎn)隨意性大，對市場并不太關(guān)注。這種生產(chǎn)模式在一定程度上雖然滿足了農(nóng)戶自身的糧食需求，但就國家層面而言，它已不能適應(yīng)生產(chǎn)集約化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展節(jié)奏，會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定阻礙作用。另外，需要指出的是，除生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大部分小散戶形式的種糧農(nóng)民在銷售環(huán)節(jié)中多處于弱勢地位，分散經(jīng)營模式使其參與市場議價的可能性微乎其微，無權(quán)自主選擇銷售對象和加工企業(yè)，長期處于被動局面，生產(chǎn)和經(jīng)營積極性都大為受挫。
(二)中國糧食安全新要求
十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。2020年，黨中央強(qiáng)調(diào)我國要提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，主要從以下幾個方面著手：守底線，充分認(rèn)識防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性和緊迫性，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將寶貴的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給，實(shí)現(xiàn)中國人飯碗牢牢端在自己手中的目標(biāo)。保儲備，重點(diǎn)加大倉儲物流建設(shè)，修建一批具有較強(qiáng)收儲調(diào)控能力、達(dá)到現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的糧食倉儲基地，加強(qiáng)中央保障糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全。穩(wěn)增長，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，將“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落到實(shí)處，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。優(yōu)品質(zhì)，優(yōu)化民間資本投資環(huán)境，積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與糧食生產(chǎn)，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程。新要求給我國今后一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展指明方向，明確促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。大力推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全已經(jīng)成為新時期維護(hù)好廣大人民群眾利益、增強(qiáng)國家安全必不可少的一部分。
二、全球疫情沖擊下中國糧食安全的危機(jī)
(一)疫情沖擊下我國糧食進(jìn)口與供應(yīng)壓力加劇
當(dāng)前我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，且在新冠疫情爆發(fā)之后對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)奏及時迅速調(diào)整，國內(nèi)糧食市場并未出現(xiàn)大幅波動，但與此同時，我們還應(yīng)看到國家糧食供應(yīng)的“緊平衡”狀態(tài)并沒有發(fā)生根本改變，我們部分糧食品種對外依存度仍然較大，糧食進(jìn)口源相對集中，就小麥、大米、玉米和大豆四種基本谷物的進(jìn)口源來看，我國小麥進(jìn)口主要集中在澳大利亞、加拿大和美國，從這三國進(jìn)口的小麥占我國小麥總進(jìn)口額90%以上，而與俄羅斯、歐盟等小麥主產(chǎn)區(qū)的進(jìn)口合作卻不多。大米方面，進(jìn)口國主要集中在泰國、越南、巴基斯坦等東南亞和南亞國家，2010年前泰國大米占我國大米進(jìn)口額的90%，2011年之后開始增加向越南、巴基斯坦等國進(jìn)口大米，到2020年占比合計接近60%。玉米方面，近年來受中美貿(mào)易摩擦影響，我國開始從南美的巴西、阿根廷，歐洲的法國、德國等國進(jìn)口，進(jìn)口源呈現(xiàn)多元化趨勢，但美國仍然是我國最大玉米進(jìn)口市場，且市場份額長期占50%以上，居高不下。大豆方面，我國對外依存度極高，主要集中從美洲地區(qū)進(jìn)口，2020年中國大豆進(jìn)口額高達(dá)1.003億噸，是全球最大的大豆進(jìn)口國，其中從巴西、美國、阿根廷進(jìn)口大豆占比合計接近92.8%，進(jìn)口源高度集中。因此，危急關(guān)頭，一旦我國主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國采取緊急措施限制糧食出口，可能導(dǎo)致我國面臨糧食短缺風(fēng)險，極大影響社會穩(wěn)定發(fā)展。
隨著疫情不斷蔓延，越來越多國家出于未來糧食安全考慮已經(jīng)開始縮減甚至禁止本國糧食對外出口。2020年3月以來，俄羅斯、泰國、越南等9個國家相繼宣布或啟動部分糧食出口限制舉措，隨后吉爾吉斯斯坦等國也加入限制糧食出口國家的行列。國際糧荒危機(jī)開始突顯，世界不穩(wěn)定因素陡然增加，伊拉克表示要緊急進(jìn)口25萬噸大米、100萬噸小麥來保障國家糧食儲備。對中國而言，隨著人們生活品質(zhì)逐漸提高，健康飲食成為新風(fēng)尚，城鄉(xiāng)居民對“吃得健康”“吃得好”有了更迫切需求，肉蛋奶消費(fèi)品需求不斷上漲，高品質(zhì)糧食市場消費(fèi)不斷增加，食物消費(fèi)多樣化趨勢越來越明顯，尤其是近年來我國加大了國際糧食進(jìn)口力度，以調(diào)劑外國糧食品種滿足國內(nèi)居民食物消費(fèi)多樣化和高品質(zhì)的迫切需要。然而受全球疫情影響，原來出口國家開始限制糧食出口種類和數(shù)量，由此將給我國多樣化、高品質(zhì)糧食供應(yīng)帶來壓力。
(二)疫情沖擊下國際糧油組織加速搶占中國國內(nèi)市場
當(dāng)前以美國艾地盟(ADM)、邦吉、嘉吉和法國路易達(dá)孚為代表的四大國際糧油組織控制著全球80%糧食交易量，無論種子還是飼料、化肥，都實(shí)行產(chǎn)、購、銷全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，幾乎占據(jù)糧食市場各領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢。隨著全球貿(mào)易縱深發(fā)展，過去低調(diào)平和的四大糧食集團(tuán)也開始加速戰(zhàn)略布局。中國自加入世貿(mào)組織，根據(jù)相關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)則取消數(shù)量限制以來，國內(nèi)糧食市場就已經(jīng)被國際糧商視為眼中肥肉。以益海嘉里集團(tuán)為國際資本擴(kuò)張典型代表，它由美國ADM與新加坡豐益國際集團(tuán)合資組建而成，通過參股、并購等方式，一躍成為當(dāng)前我國最大的油脂、油料加工企業(yè)集團(tuán)之一，其旗下品牌“金龍魚”“魯花”等糧油產(chǎn)品已經(jīng)成為眾多中國百姓餐桌必備產(chǎn)品。對于豐益國際和背后的國際糧油巨頭而言，中國市場儼然是其全球糧油產(chǎn)業(yè)布局的重要一環(huán)，因此，疫情之下加速搶占中國市場符合其利益擴(kuò)張。
以美國ADM、邦吉為主的國際糧油組織正憑借雄厚資金、豐富資源和最新科技等優(yōu)勢加快爭奪中國糧食市場。ADM亞太總裁劉宇翔在2020年第三屆中國國際進(jìn)口博覽會中就曾表示，盡管疫情及中美貿(mào)易摩擦給公司帶來一定壓力，但他們對開拓中國市場充滿信心。此外，中國作為大體量人口國，受全球疫情影響，國內(nèi)市場農(nóng)產(chǎn)品和基本食物的需求只增不減，這使得國際上眾多頂級糧商深耕多年的市場野心逐漸暴露，他們競相搶占中國市場，將會對中國糧油產(chǎn)銷自主市場定價權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品深加工運(yùn)輸業(yè)和糧食儲備倉庫收購等領(lǐng)域造成強(qiáng)烈沖擊。
(三)疫情沖擊下中國糧食市場受國內(nèi)外投機(jī)資本炒作
根據(jù)糧農(nóng)組織估算，2020年全球谷物總產(chǎn)量有望達(dá)到27.65億噸，創(chuàng)歷史新高，比2019年增加5800萬噸。那為什么還會出現(xiàn)糧食危機(jī)呢？原因在于，一方面由于糧食產(chǎn)品具有生產(chǎn)周期長、轉(zhuǎn)型慢、需求剛性等特點(diǎn)，糧食市場已不再像過去那樣單純由供求關(guān)系決定，而是越來越多地受國際資本和貨幣影響。另一方面由于2008年糧食危機(jī)給各國留下深刻印象，出于對各自國家糧食安全的考慮，數(shù)十個國家開始相繼采取措施以禁止或限制本國糧食出口，由此進(jìn)一步加劇國際糧食危機(jī)。反思2008年糧食危機(jī)爆發(fā)，其并非由糧食供應(yīng)不足造成，而是資本抬價導(dǎo)致。危機(jī)表面上看是澳大利亞、阿根廷遭遇大旱，糧食減產(chǎn)引起，但背后實(shí)際是國際投機(jī)資本利用石油價格大幅上漲和美元貶值避險的機(jī)會，對糧食預(yù)期減產(chǎn)消息大肆炒作，致使諸多國家陷入糧食恐慌，限制糧食出口釀成。中國是世界上人口最多、糧食產(chǎn)量和消費(fèi)量最大的國家，糧食市場自然成為國內(nèi)外投機(jī)資本爭相追逐的對象。此次全球疫情沖擊下可能爆發(fā)的全球糧食危機(jī)，雖然成因與2008年有所不同，但種種跡象表明，加強(qiáng)警惕，高度防范國內(nèi)外投機(jī)資本惡意炒作是我們的首要任務(wù)。
目前我國糧食市場受投機(jī)資本炒作影響較為明顯的就是玉米價格波動。據(jù)海關(guān)總署1月18日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，中國12月玉米進(jìn)口量為225萬噸，同比猛增207%。2020年中國玉米進(jìn)口量達(dá)到1130萬噸，同比增加135.7%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過玉米720萬噸年度配額。與此同時，近幾個月來全球玉米價格不斷上升，芝加哥期貨交易所數(shù)據(jù)顯示，玉米期貨價格已接近自2019年中期以來最高記錄。受國際市場影響，國內(nèi)期貨市場上玉米價格一度突破2700元/噸，創(chuàng)下2004年9月以來的新高?！爸ゼ痈缬衩灼谪洝筮B玉米期貨→國內(nèi)玉米現(xiàn)貨→食品”價格傳導(dǎo)機(jī)制似乎已經(jīng)形成。投機(jī)資本利用災(zāi)情導(dǎo)致的糧食預(yù)期減產(chǎn)、疫情下各國嚴(yán)格的進(jìn)出口限制措施以及物流終端將停頓交易等事件作為炒作題材，利用自媒體的商業(yè)自發(fā)性，通過誘導(dǎo)市場輿論進(jìn)行價格炒作，以至國際糧食價格部分或整體上漲，引發(fā)全球糧食危機(jī)，最終達(dá)到控制市場目的。
三、全球疫情沖擊下中國糧食安全的轉(zhuǎn)機(jī)
(一)糧食供應(yīng)鏈調(diào)整，有利于多元化進(jìn)口格局形成
全球疫情下面對復(fù)雜多變的國際形勢和不斷變化的國內(nèi)需求，我國糧食供應(yīng)鏈不斷調(diào)整，進(jìn)口多元化格局日益形成。多年實(shí)踐證明，隨著我國糧食供應(yīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性短缺矛盾，充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，通過進(jìn)口調(diào)劑成為我國解決糧食安全問題的必然選擇。當(dāng)前我國開始減少從美國、澳大利亞進(jìn)口小麥等農(nóng)產(chǎn)品，增加從俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦等國進(jìn)口小麥，以此填補(bǔ)我國小麥進(jìn)口缺口，這得益于一直以來對黑海地區(qū)的農(nóng)業(yè)投資和“一帶一路”建設(shè)。再例如，許多過去我們依賴的傳統(tǒng)糧食出口國，如緬甸、越南、泰國等，由于全球疫情和罕見干旱災(zāi)害影響，大米產(chǎn)量大幅減少，致使其出口糧食也大幅度減少。針對此形勢，我國及時調(diào)整采購政策，選擇供應(yīng)更為穩(wěn)定、價格更加低廉、潛在市場更加廣闊的印度作為大米主要進(jìn)口國，如此將有利于增加我國糧食進(jìn)口源，降低由進(jìn)口源過度集中帶來的風(fēng)險。
(二)在價格波動中，不斷增強(qiáng)中國糧食市場控制力
全球疫情爆發(fā)后，國際谷物期貨價格高企，我國政府及時采取一系列預(yù)防糧食價格沖擊的舉措，有效減少來自國際市場不良影響，也為靈活應(yīng)對可能出現(xiàn)的糧食危機(jī)提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。疫情爆發(fā)以來，我國政府始終秉持“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全觀，在一場場價格波動中練就了靈活調(diào)控政策、穩(wěn)定糧食市場本領(lǐng)，糧食市場調(diào)控能力不斷加強(qiáng)。在全球疫情造成經(jīng)濟(jì)下滑、糧食主要供應(yīng)鏈?zhǔn)茏枨闆r下，我國政府通過調(diào)配中央和地方儲備糧、調(diào)整進(jìn)口關(guān)稅配額以及積極開拓新的糧食國際市場等手段，保證對全國糧食供需調(diào)控；通過政策性收購、國家臨儲糧拋售以及直接補(bǔ)貼種糧戶等政策，實(shí)現(xiàn)價格穩(wěn)定調(diào)控。另外，糧食市場監(jiān)管體制不斷完善。疫情爆發(fā)后，我國糧食和物資儲備局、糧食交易協(xié)調(diào)中心、糧油信息中心等國家糧食機(jī)構(gòu)均加大了對糧食市場的監(jiān)督監(jiān)管力度，并對糧食市場內(nèi)出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題進(jìn)行精準(zhǔn)果斷處置，堅(jiān)決打擊糧食惡意炒作、囤積居奇等違法違規(guī)行為，[11]最終確保國內(nèi)糧食市場健康運(yùn)行。
(三)國際組織治理失衡，中國國際糧食安全治理話語權(quán)提高
受全球疫情影響，舊的不平等國際糧食安全秩序遭到?jīng)_擊，國際糧食組織治理失衡，世界范圍內(nèi)糧食安全的話語權(quán)或?qū)⑦M(jìn)入重構(gòu)時期。長期以來，我國作為糧食生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國，在國際糧食市場中并不具備相應(yīng)的國際話語權(quán)，但此次全球疫情爆發(fā)，我國在國際糧食市場大量采購并主動分享我國巨大糧食市場的系列舉措，不僅獲得世界各國肯定與支持，而且也充分展現(xiàn)了我國負(fù)責(zé)任、懂分享的大國形象，給我國參與國際糧食安全治理、探索國際糧食合作新模式創(chuàng)造了良好轉(zhuǎn)機(jī)，將有利于我國之后在糧食市場上國際話語權(quán)構(gòu)建。2020年11月29日，“世界糧食安全與中國對策高峰論壇”上沙祖康副秘書長在報告中指出，當(dāng)今國際形勢正經(jīng)歷“百年未有之大變局”，二戰(zhàn)以來形成的“戰(zhàn)后格局”正在被“疫后格局”所替代。面對如此態(tài)勢，我國要在充分保障國內(nèi)糧食安全基礎(chǔ)上，積極參與國際糧食安全治理，不斷總結(jié)新中國成立以來糧食安全創(chuàng)新舉措，為世界糧食安全治理分享中國經(jīng)驗(yàn)、做出中國貢獻(xiàn)。要加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)，確保全球農(nóng)業(yè)與糧食供應(yīng)鏈的安全有效運(yùn)行，聯(lián)合有關(guān)國際組織、國家或地區(qū)維護(hù)以聯(lián)合國為主體的世界糧食治理體系，支持聯(lián)合國舉辦世界糧食峰會，中方將適時召開國際糧食減損大會，積極支持并連同聯(lián)合國機(jī)構(gòu)開展援助低收入、貧困國家糧食安全的國際合作，共同建設(shè)人類糧食安全命運(yùn)共同體。作為聯(lián)合國安理會常任理事國和負(fù)責(zé)任大國，中國將以實(shí)際行動維護(hù)國際糧食市場正常秩序，主動分享并勇?lián)笕危纱颂岣咦陨碓趪H糧食安全治理中的話語權(quán)。
四、全球疫情沖擊下中國糧食安全的戰(zhàn)略應(yīng)對
(一)嚴(yán)守耕地紅線，保護(hù)耕地面積-立足我國糧食安全根本基礎(chǔ)
當(dāng)下全球新冠肺炎疫情大流行，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加，我們必須穩(wěn)定好自身國內(nèi)的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)，以隨時應(yīng)對好國際形勢變化帶來的種種危機(jī)。2020年11月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，指出要堅(jiān)持把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作首要任務(wù)。穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)，保護(hù)糧食安全，首要任務(wù)是保證耕地安全，而保護(hù)耕地安全，首要任務(wù)是保護(hù)基本農(nóng)田安全。因此我國要實(shí)現(xiàn)糧食安全的保障目標(biāo)，必須嚴(yán)守十八億畝耕地紅線，通過保證最低糧食種植面積以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，這是確保我國糧食安全的根本基礎(chǔ)。耕地保護(hù)首先要落實(shí)糧食安全省長負(fù)責(zé)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源最優(yōu)配置、優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)，將保護(hù)耕地、保護(hù)基本農(nóng)田、防止耕地“非糧化”政策落到實(shí)處，穩(wěn)定好糧食生產(chǎn)面積和產(chǎn)量，確保谷物基本自給、國民口糧絕對安全。其次深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，加大中低產(chǎn)田改造力度，以及加強(qiáng)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地綜合生產(chǎn)能力，以確保我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積能常年穩(wěn)定在10億畝以上。最后加強(qiáng)區(qū)域耕地監(jiān)測和評價體系建設(shè)，靈活運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，定期開展區(qū)域性耕地種糧情況監(jiān)測評價，加強(qiáng)對土壤類型、種植分布、收益水平科學(xué)監(jiān)測，以確保種植面積不縮減，豐收糧食不減量，耕地種糧實(shí)現(xiàn)自給。
(二)“三權(quán)分置＋集約化”道路-增強(qiáng)我國糧食競爭力的重要途徑
一直以來，我國農(nóng)業(yè)存在人均農(nóng)業(yè)資源不足和糧食小規(guī)模經(jīng)營的重要問題，且我國糧食生產(chǎn)除了承擔(dān)保障國民口糧、穩(wěn)定國家糧食安全的重要責(zé)任外，還面臨著與世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國進(jìn)行市場競爭的巨大壓力，加之隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“十四五”時期，“一畝三分地”的碎片化種植和分散經(jīng)營的小規(guī)模形式已經(jīng)越來越不能滿足我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，這就對我國發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提出了新要求。目前實(shí)行的“三權(quán)分置”，既解決了以往征收土地時所有權(quán)直接轉(zhuǎn)為國有、農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問題，也兼顧了國家、集體、農(nóng)民三者利益，保護(hù)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿。在此基礎(chǔ)上，各地政府應(yīng)加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，積極探索適合本村的集體性生產(chǎn)經(jīng)營制度，建立起公平合理的農(nóng)民增值收益和分配機(jī)制；要加大對種糧主體實(shí)施政策性激勵，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社走農(nóng)業(yè)集約化道路，發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營；積極推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、盤活土地資源為主，既有效利用城市資金、技術(shù)、人才等要素回流鄉(xiāng)村的趨勢，又能發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高農(nóng)戶種糧積極性。
(三)優(yōu)化資源配置，利用好“兩個市場”-實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的有效舉措
盡管當(dāng)前國際上實(shí)施糧食禁運(yùn)和出口數(shù)量限制的國家較少，短期內(nèi)對我國糧食供應(yīng)鏈的沖擊不大，我國糧食總體進(jìn)口份額受此影響較小，但也必須要看到，糧食產(chǎn)品被發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)大國作為外交工具和政治武器的幾率正在逐漸加大，對此一定要提高警惕，時刻防范疫情沖擊下，國際糧食出口大國實(shí)行出口限制，對我國糧食安全造成的巨大威脅。因此我國要促進(jìn)糧食資源的優(yōu)化配置，既要穩(wěn)定好以美國、澳大利亞、加拿大、東南亞、歐盟等國家和地區(qū)為主的進(jìn)口來源，也要積極開發(fā)俄羅斯、印度、南美洲、中亞等國家和地區(qū)的糧食進(jìn)口渠道，有效管控糧食進(jìn)口不穩(wěn)定對國內(nèi)糧食供給造成的沖擊；同時要利用好國內(nèi)國際“兩個市場”，堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)的糧食安全方針，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，與此同時立足全球視野，充分整合資源，強(qiáng)化國內(nèi)國際市場聯(lián)動，建立來源多元、結(jié)構(gòu)完善、安全高效的糧食供應(yīng)鏈，拓展多元化進(jìn)口格局，進(jìn)一步保障我國糧食安全。
世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長必然伴隨糧食需求同步增長，長遠(yuǎn)來看，全球糧食供應(yīng)生產(chǎn)缺口的問題將長期存在。尤其當(dāng)前受全球疫情影響，國際糧食剛性需求大幅增長與硬性生產(chǎn)能力約束之間的矛盾愈發(fā)突顯，糧食安全問題成為攸關(guān)國家穩(wěn)定與社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。新歷史方位下我國邁入新時代，糧食安全形勢越來越多樣化、復(fù)雜化，給我國發(fā)展既帶來機(jī)遇，也帶來挑戰(zhàn)。為此，我們不僅要提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力以保證好國民基本糧食需求，而且要積極利用好國際國內(nèi)兩大市場，在國際上發(fā)揮好負(fù)責(zé)任大國風(fēng)范，切實(shí)推動國際糧食市場形成更加公平互惠的新秩序，推動構(gòu)建人類糧食安全命運(yùn)共同體。
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可見糧食安全問題作為此次全球疫情沖擊導(dǎo)致的重大衍生風(fēng)險之一，給人類生存帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。近年來人類從擺脫“饑荒”狀態(tài)到尋求“糧食安全”，對糧食安全的內(nèi)涵進(jìn)行多次界定和完善。
1974年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織指出:糧食安全從根本上講是人類目前的一種基本生活權(quán)利，即“應(yīng)該保證任何人在任何地方都能夠得到未來生存和健康所需要的足夠食品。”定義從供給角度對糧食安全進(jìn)行界定，揭示糧食安全的目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)獲取足夠糧食是人類基本生活權(quán)利。1983年4月，聯(lián)合國糧農(nóng)組織修訂之前定義，認(rèn)為“糧食安全是確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品?！?/span>
1996年11月第二次世界糧食首腦會議上，又進(jìn)一步對糧食安全內(nèi)涵做了新表述，對糧食質(zhì)量也提出新要求：“只有當(dāng)所有人在任何時候都能在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需求及食物愛好時，才實(shí)現(xiàn)了糧食安全?！?001年，再次正式確認(rèn)：“糧食安全是指所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)和社會上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食來滿足其積極和健康生活的飲食需求和食物喜好?！毕噍^以往的糧食安全概念，這一次更加強(qiáng)調(diào)糧食安全的社會功能保障性需求，被世界各國普遍使用，得到國際社會公認(rèn)。從國際糧食安全概念變化可以看出，糧食安全的內(nèi)涵和外延不斷發(fā)展、與時俱進(jìn)，與各個時期國際糧食安全的情況變化密切相關(guān)。糧食安全是一個靜態(tài)概念與動態(tài)過程統(tǒng)一和具有普遍性的重要問題。
新時代糧食安全內(nèi)涵不斷豐富完善,全球性特征日益明顯，全球糧食安全問題仍然沒有得到較好解決。全球疫情沖擊下，面對不穩(wěn)定不平衡的國內(nèi)外環(huán)境，我國糧食安全危機(jī)與轉(zhuǎn)機(jī)并存：一方面要應(yīng)對保護(hù)主義抬頭導(dǎo)致的糧食供應(yīng)鏈?zhǔn)茏栉C(jī)、破解糧食進(jìn)口源高度集中、長期受制于人的困局，遏制國際糧油巨頭乘機(jī)擴(kuò)張國內(nèi)市場勢頭；另一方面抓住“疫后格局”形成期的寶貴機(jī)遇，通過政策利好提高糧食生產(chǎn)能力、建立多元供應(yīng)鏈，抓住雙循環(huán)主動參與國際市場，掌握糧食安全的主動權(quán)，構(gòu)建糧食安全命運(yùn)共同體，探索適合中國的糧食安全道路。
一、中國糧食安全現(xiàn)狀及要求
(一)中國糧食安全現(xiàn)狀
1.供需結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整，糧食安全有所保障。《中國的糧食安全》白皮書顯示，經(jīng)過七十年艱苦奮斗，我國依靠自身力量基本實(shí)現(xiàn)糧食自給，取得舉世矚目巨大成就。一是中國糧食基本實(shí)現(xiàn)自我供給，人均糧食占有量超過國際標(biāo)準(zhǔn)線。2020年中國人均糧食占有量達(dá)到480公斤左右，高于國際規(guī)定人均400公斤糧食安全的標(biāo)準(zhǔn)線；與此同時，中國谷物人均占有量也同樣高于國際標(biāo)準(zhǔn)線。2018年谷物產(chǎn)量6.1億噸，比1996年增加了1.6億噸，自給率超過95%，占糧食總產(chǎn)量90%以上。二是中國居民營養(yǎng)狀況明顯改善，居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。原因在于中國強(qiáng)大糧食生產(chǎn)力為國民消費(fèi)提供了更多消費(fèi)選擇，同時隨著人均可支配收入提升，人們對大米、小麥等口糧性食物消費(fèi)逐漸下降。另外由于肉、禽、蛋、奶等動物性食物的消費(fèi)增長顯著，從而帶動玉米、大豆等飼用谷物需求量快速增長[6]。三是中國糧食儲備能力增強(qiáng)，糧食危機(jī)應(yīng)急體系逐漸完善。自2000年實(shí)行糧食儲備改革以來，中國逐步形成政府儲備、政策性庫存和企業(yè)商業(yè)庫存三大類糧食庫存。至2018年中國已建成9.1億噸總倉容量的糧食倉容，其中主要以中央和地方的政府性儲備糧作為國家糧食安全的“壓艙石”，從戰(zhàn)略高度和全局層面保障我國糧食供給。此外，為預(yù)防重大自然災(zāi)害和突發(fā)公共事件，國家在大中城市以及全國價格易波動地區(qū)，建立配套措施完善的、可應(yīng)急供應(yīng)10-15天的糧食儲備系統(tǒng)。中國糧食安全立足當(dāng)前，指向未來。正如國家糧食和物資儲備局局長張務(wù)鋒所言：“我國用占全球9%的耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活了近20%的人口，實(shí)現(xiàn)了從饑餓到溫飽再到小康的歷史性巨變，既保障了中國自身糧食安全，又為世界糧食安全做出了積極貢獻(xiàn)，當(dāng)前中國糧食安全形勢處于中國最好時期?！?/span>
2.中國糧食總產(chǎn)量不斷增加，農(nóng)用耕地卻持續(xù)減少。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2012年我國糧食產(chǎn)量首次突破12000億斤大關(guān)，2015年突破13000億斤，糧食產(chǎn)量再上新臺階；2018年我國糧食總產(chǎn)量13158億斤，年均增長2.6%，比1949年增長了4.8倍；2020年我國糧食總產(chǎn)量13390億斤，比2019年增加113億斤，增長0.9%，創(chuàng)歷史最高水平。糧食總產(chǎn)量不斷上升的同時，我國耕地面積卻在不斷減少。我國糧食耕地從2016年開始，播種面積就在不斷減少，平均每年減少76萬公頃左右。截至2019年，全年的糧食種植面積11606萬公頃，比上年減少97萬公頃。盡管如此，當(dāng)前我國糧食總量卻持續(xù)增長，這與我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步有密切聯(lián)系。工業(yè)化、城市化發(fā)展，為農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了強(qiáng)大技術(shù)保障，促使糧食總產(chǎn)量不斷攀升；也使得大量勞動人口從農(nóng)村流往城市，農(nóng)村種糧農(nóng)戶大量減少。同時城市化快速推進(jìn)占用大量耕地面積，耕地的“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。對此，中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院2020年工作會議強(qiáng)調(diào)指出，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化不斷推進(jìn)和人口數(shù)量不斷增加，我國糧食供需矛盾日益突出；糧食產(chǎn)量依靠作物肥料、農(nóng)業(yè)科技革新等因素雖有一定增長空間，但畝增產(chǎn)量接近天花板；耕地面積逐年減少、環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻、資源承載力達(dá)到飽和。尤其當(dāng)前受全球新冠疫情影響，世界糧食供應(yīng)和流通變數(shù)大的情況下，確保國家糧食安全，首先必須嚴(yán)守耕地紅線，保證足夠多耕地種植糧食。
3.土地細(xì)碎化程度高，農(nóng)戶“小散”情況普遍，種糧積極性大大受挫。由于自然、經(jīng)濟(jì)、政策、環(huán)境等因素影響，歷史上我國糧食作物的生產(chǎn)布局一直以南方為主、北方為輔，東西部為主、中部次之。邁入近現(xiàn)代，隨著我國東部、南部地區(qū)城市化和工業(yè)化展開，以及各省市農(nóng)戶出于糧食效益比較而進(jìn)行的種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，我國糧食供求格局發(fā)生了變化。糧食生產(chǎn)地域中心逐漸由南方轉(zhuǎn)向北方、東部和西部地區(qū)轉(zhuǎn)向中部。同時，工業(yè)用地和城市用地的需求不斷增加，致使接連成片的農(nóng)業(yè)耕地“非農(nóng)化”、細(xì)碎化，糧食效益逐漸減少，種植農(nóng)戶的積極性也大大受挫。加之我國農(nóng)村土地長期受到家庭財產(chǎn)繼承制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制土地制度的影響，在生產(chǎn)方面講求各自為營，界限分明，長久下來，土地細(xì)碎化程度自然逐漸提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本逐漸增加，糧食產(chǎn)出效益卻日益減少，農(nóng)民種植積極性相應(yīng)就不斷降低。目前我國糧食生產(chǎn)主要以小散農(nóng)戶經(jīng)營為主體，且其中大多農(nóng)戶仍以滿足口糧為目標(biāo)進(jìn)行種植，即自身需要什么就生產(chǎn)什么，生產(chǎn)隨意性大，對市場并不太關(guān)注。這種生產(chǎn)模式在一定程度上雖然滿足了農(nóng)戶自身的糧食需求，但就國家層面而言，它已不能適應(yīng)生產(chǎn)集約化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展節(jié)奏，會對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定阻礙作用。另外，需要指出的是，除生產(chǎn)環(huán)節(jié)，大部分小散戶形式的種糧農(nóng)民在銷售環(huán)節(jié)中多處于弱勢地位，分散經(jīng)營模式使其參與市場議價的可能性微乎其微，無權(quán)自主選擇銷售對象和加工企業(yè)，長期處于被動局面，生產(chǎn)和經(jīng)營積極性都大為受挫。
(二)中國糧食安全新要求
十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把糧食安全作為治國理政頭等大事，提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，實(shí)施“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，走出了一條中國特色糧食安全之路。2020年，黨中央強(qiáng)調(diào)我國要提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,以保障國家糧食安全為底線，健全農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，主要從以下幾個方面著手：守底線，充分認(rèn)識防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的重要性和緊迫性，實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，將寶貴的耕地資源優(yōu)先用于糧食生產(chǎn)，確保谷物基本自給，實(shí)現(xiàn)中國人飯碗牢牢端在自己手中的目標(biāo)。保儲備，重點(diǎn)加大倉儲物流建設(shè)，修建一批具有較強(qiáng)收儲調(diào)控能力、達(dá)到現(xiàn)代化高標(biāo)準(zhǔn)的糧食倉儲基地，加強(qiáng)中央保障糧、棉、油、糖、肉等重要農(nóng)產(chǎn)品的供給安全。穩(wěn)增長，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，將“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略落到實(shí)處，加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入，推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局。優(yōu)品質(zhì)，優(yōu)化民間資本投資環(huán)境，積極引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與糧食生產(chǎn)，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)監(jiān)管、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)和特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)建設(shè)，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)糧食工程。新要求給我國今后一個時期內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展指明方向，明確促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國戰(zhàn)略，是我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要一環(huán)。大力推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，保障糧食安全已經(jīng)成為新時期維護(hù)好廣大人民群眾利益、增強(qiáng)國家安全必不可少的一部分。
二、全球疫情沖擊下中國糧食安全的危機(jī)
(一)疫情沖擊下我國糧食進(jìn)口與供應(yīng)壓力加劇
當(dāng)前我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標(biāo)，且在新冠疫情爆發(fā)之后對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)奏及時迅速調(diào)整，國內(nèi)糧食市場并未出現(xiàn)大幅波動，但與此同時，我們還應(yīng)看到國家糧食供應(yīng)的“緊平衡”狀態(tài)并沒有發(fā)生根本改變，我們部分糧食品種對外依存度仍然較大，糧食進(jìn)口源相對集中，就小麥、大米、玉米和大豆四種基本谷物的進(jìn)口源來看，我國小麥進(jìn)口主要集中在澳大利亞、加拿大和美國，從這三國進(jìn)口的小麥占我國小麥總進(jìn)口額90%以上，而與俄羅斯、歐盟等小麥主產(chǎn)區(qū)的進(jìn)口合作卻不多。大米方面，進(jìn)口國主要集中在泰國、越南、巴基斯坦等東南亞和南亞國家，2010年前泰國大米占我國大米進(jìn)口額的90%，2011年之后開始增加向越南、巴基斯坦等國進(jìn)口大米，到2020年占比合計接近60%。玉米方面，近年來受中美貿(mào)易摩擦影響，我國開始從南美的巴西、阿根廷，歐洲的法國、德國等國進(jìn)口，進(jìn)口源呈現(xiàn)多元化趨勢，但美國仍然是我國最大玉米進(jìn)口市場，且市場份額長期占50%以上，居高不下。大豆方面，我國對外依存度極高，主要集中從美洲地區(qū)進(jìn)口，2020年中國大豆進(jìn)口額高達(dá)1.003億噸，是全球最大的大豆進(jìn)口國，其中從巴西、美國、阿根廷進(jìn)口大豆占比合計接近92.8%，進(jìn)口源高度集中。因此，危急關(guān)頭，一旦我國主要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國采取緊急措施限制糧食出口，可能導(dǎo)致我國面臨糧食短缺風(fēng)險，極大影響社會穩(wěn)定發(fā)展。
隨著疫情不斷蔓延，越來越多國家出于未來糧食安全考慮已經(jīng)開始縮減甚至禁止本國糧食對外出口。2020年3月以來，俄羅斯、泰國、越南等9個國家相繼宣布或啟動部分糧食出口限制舉措，隨后吉爾吉斯斯坦等國也加入限制糧食出口國家的行列。國際糧荒危機(jī)開始突顯，世界不穩(wěn)定因素陡然增加，伊拉克表示要緊急進(jìn)口25萬噸大米、100萬噸小麥來保障國家糧食儲備。對中國而言，隨著人們生活品質(zhì)逐漸提高，健康飲食成為新風(fēng)尚，城鄉(xiāng)居民對“吃得健康”“吃得好”有了更迫切需求，肉蛋奶消費(fèi)品需求不斷上漲，高品質(zhì)糧食市場消費(fèi)不斷增加，食物消費(fèi)多樣化趨勢越來越明顯，尤其是近年來我國加大了國際糧食進(jìn)口力度，以調(diào)劑外國糧食品種滿足國內(nèi)居民食物消費(fèi)多樣化和高品質(zhì)的迫切需要。然而受全球疫情影響，原來出口國家開始限制糧食出口種類和數(shù)量，由此將給我國多樣化、高品質(zhì)糧食供應(yīng)帶來壓力。
(二)疫情沖擊下國際糧油組織加速搶占中國國內(nèi)市場
當(dāng)前以美國艾地盟(ADM)、邦吉、嘉吉和法國路易達(dá)孚為代表的四大國際糧油組織控制著全球80%糧食交易量，無論種子還是飼料、化肥，都實(shí)行產(chǎn)、購、銷全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，幾乎占據(jù)糧食市場各領(lǐng)域的絕對優(yōu)勢。隨著全球貿(mào)易縱深發(fā)展，過去低調(diào)平和的四大糧食集團(tuán)也開始加速戰(zhàn)略布局。中國自加入世貿(mào)組織，根據(jù)相關(guān)農(nóng)業(yè)規(guī)則取消數(shù)量限制以來，國內(nèi)糧食市場就已經(jīng)被國際糧商視為眼中肥肉。以益海嘉里集團(tuán)為國際資本擴(kuò)張典型代表，它由美國ADM與新加坡豐益國際集團(tuán)合資組建而成，通過參股、并購等方式，一躍成為當(dāng)前我國最大的油脂、油料加工企業(yè)集團(tuán)之一，其旗下品牌“金龍魚”“魯花”等糧油產(chǎn)品已經(jīng)成為眾多中國百姓餐桌必備產(chǎn)品。對于豐益國際和背后的國際糧油巨頭而言，中國市場儼然是其全球糧油產(chǎn)業(yè)布局的重要一環(huán)，因此，疫情之下加速搶占中國市場符合其利益擴(kuò)張。
以美國ADM、邦吉為主的國際糧油組織正憑借雄厚資金、豐富資源和最新科技等優(yōu)勢加快爭奪中國糧食市場。ADM亞太總裁劉宇翔在2020年第三屆中國國際進(jìn)口博覽會中就曾表示，盡管疫情及中美貿(mào)易摩擦給公司帶來一定壓力，但他們對開拓中國市場充滿信心。此外，中國作為大體量人口國，受全球疫情影響，國內(nèi)市場農(nóng)產(chǎn)品和基本食物的需求只增不減，這使得國際上眾多頂級糧商深耕多年的市場野心逐漸暴露，他們競相搶占中國市場，將會對中國糧油產(chǎn)銷自主市場定價權(quán)、農(nóng)產(chǎn)品深加工運(yùn)輸業(yè)和糧食儲備倉庫收購等領(lǐng)域造成強(qiáng)烈沖擊。
(三)疫情沖擊下中國糧食市場受國內(nèi)外投機(jī)資本炒作
根據(jù)糧農(nóng)組織估算，2020年全球谷物總產(chǎn)量有望達(dá)到27.65億噸，創(chuàng)歷史新高，比2019年增加5800萬噸。那為什么還會出現(xiàn)糧食危機(jī)呢？原因在于，一方面由于糧食產(chǎn)品具有生產(chǎn)周期長、轉(zhuǎn)型慢、需求剛性等特點(diǎn)，糧食市場已不再像過去那樣單純由供求關(guān)系決定，而是越來越多地受國際資本和貨幣影響。另一方面由于2008年糧食危機(jī)給各國留下深刻印象，出于對各自國家糧食安全的考慮，數(shù)十個國家開始相繼采取措施以禁止或限制本國糧食出口，由此進(jìn)一步加劇國際糧食危機(jī)。反思2008年糧食危機(jī)爆發(fā)，其并非由糧食供應(yīng)不足造成，而是資本抬價導(dǎo)致。危機(jī)表面上看是澳大利亞、阿根廷遭遇大旱，糧食減產(chǎn)引起，但背后實(shí)際是國際投機(jī)資本利用石油價格大幅上漲和美元貶值避險的機(jī)會，對糧食預(yù)期減產(chǎn)消息大肆炒作，致使諸多國家陷入糧食恐慌，限制糧食出口釀成。中國是世界上人口最多、糧食產(chǎn)量和消費(fèi)量最大的國家，糧食市場自然成為國內(nèi)外投機(jī)資本爭相追逐的對象。此次全球疫情沖擊下可能爆發(fā)的全球糧食危機(jī)，雖然成因與2008年有所不同，但種種跡象表明，加強(qiáng)警惕，高度防范國內(nèi)外投機(jī)資本惡意炒作是我們的首要任務(wù)。
目前我國糧食市場受投機(jī)資本炒作影響較為明顯的就是玉米價格波動。據(jù)海關(guān)總署1月18日發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，中國12月玉米進(jìn)口量為225萬噸，同比猛增207%。2020年中國玉米進(jìn)口量達(dá)到1130萬噸，同比增加135.7%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過玉米720萬噸年度配額。與此同時，近幾個月來全球玉米價格不斷上升，芝加哥期貨交易所數(shù)據(jù)顯示，玉米期貨價格已接近自2019年中期以來最高記錄。受國際市場影響，國內(nèi)期貨市場上玉米價格一度突破2700元/噸，創(chuàng)下2004年9月以來的新高?！爸ゼ痈缬衩灼谪洝筮B玉米期貨→國內(nèi)玉米現(xiàn)貨→食品”價格傳導(dǎo)機(jī)制似乎已經(jīng)形成。投機(jī)資本利用災(zāi)情導(dǎo)致的糧食預(yù)期減產(chǎn)、疫情下各國嚴(yán)格的進(jìn)出口限制措施以及物流終端將停頓交易等事件作為炒作題材，利用自媒體的商業(yè)自發(fā)性，通過誘導(dǎo)市場輿論進(jìn)行價格炒作，以至國際糧食價格部分或整體上漲，引發(fā)全球糧食危機(jī)，最終達(dá)到控制市場目的。
三、全球疫情沖擊下中國糧食安全的轉(zhuǎn)機(jī)
(一)糧食供應(yīng)鏈調(diào)整，有利于多元化進(jìn)口格局形成
全球疫情下面對復(fù)雜多變的國際形勢和不斷變化的國內(nèi)需求，我國糧食供應(yīng)鏈不斷調(diào)整，進(jìn)口多元化格局日益形成。多年實(shí)踐證明，隨著我國糧食供應(yīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性短缺矛盾，充分利用國內(nèi)國際兩個市場、兩種資源，通過進(jìn)口調(diào)劑成為我國解決糧食安全問題的必然選擇。當(dāng)前我國開始減少從美國、澳大利亞進(jìn)口小麥等農(nóng)產(chǎn)品，增加從俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦等國進(jìn)口小麥，以此填補(bǔ)我國小麥進(jìn)口缺口，這得益于一直以來對黑海地區(qū)的農(nóng)業(yè)投資和“一帶一路”建設(shè)。再例如，許多過去我們依賴的傳統(tǒng)糧食出口國，如緬甸、越南、泰國等，由于全球疫情和罕見干旱災(zāi)害影響，大米產(chǎn)量大幅減少，致使其出口糧食也大幅度減少。針對此形勢，我國及時調(diào)整采購政策，選擇供應(yīng)更為穩(wěn)定、價格更加低廉、潛在市場更加廣闊的印度作為大米主要進(jìn)口國，如此將有利于增加我國糧食進(jìn)口源，降低由進(jìn)口源過度集中帶來的風(fēng)險。
(二)在價格波動中，不斷增強(qiáng)中國糧食市場控制力
全球疫情爆發(fā)后，國際谷物期貨價格高企，我國政府及時采取一系列預(yù)防糧食價格沖擊的舉措，有效減少來自國際市場不良影響，也為靈活應(yīng)對可能出現(xiàn)的糧食危機(jī)提供了豐富經(jīng)驗(yàn)。疫情爆發(fā)以來，我國政府始終秉持“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全觀，在一場場價格波動中練就了靈活調(diào)控政策、穩(wěn)定糧食市場本領(lǐng)，糧食市場調(diào)控能力不斷加強(qiáng)。在全球疫情造成經(jīng)濟(jì)下滑、糧食主要供應(yīng)鏈?zhǔn)茏枨闆r下，我國政府通過調(diào)配中央和地方儲備糧、調(diào)整進(jìn)口關(guān)稅配額以及積極開拓新的糧食國際市場等手段，保證對全國糧食供需調(diào)控；通過政策性收購、國家臨儲糧拋售以及直接補(bǔ)貼種糧戶等政策，實(shí)現(xiàn)價格穩(wěn)定調(diào)控。另外，糧食市場監(jiān)管體制不斷完善。疫情爆發(fā)后，我國糧食和物資儲備局、糧食交易協(xié)調(diào)中心、糧油信息中心等國家糧食機(jī)構(gòu)均加大了對糧食市場的監(jiān)督監(jiān)管力度，并對糧食市場內(nèi)出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題進(jìn)行精準(zhǔn)果斷處置，堅(jiān)決打擊糧食惡意炒作、囤積居奇等違法違規(guī)行為，[11]最終確保國內(nèi)糧食市場健康運(yùn)行。
(三)國際組織治理失衡，中國國際糧食安全治理話語權(quán)提高
受全球疫情影響，舊的不平等國際糧食安全秩序遭到?jīng)_擊，國際糧食組織治理失衡，世界范圍內(nèi)糧食安全的話語權(quán)或?qū)⑦M(jìn)入重構(gòu)時期。長期以來，我國作為糧食生產(chǎn)、消費(fèi)和貿(mào)易大國，在國際糧食市場中并不具備相應(yīng)的國際話語權(quán)，但此次全球疫情爆發(fā)，我國在國際糧食市場大量采購并主動分享我國巨大糧食市場的系列舉措，不僅獲得世界各國肯定與支持，而且也充分展現(xiàn)了我國負(fù)責(zé)任、懂分享的大國形象，給我國參與國際糧食安全治理、探索國際糧食合作新模式創(chuàng)造了良好轉(zhuǎn)機(jī)，將有利于我國之后在糧食市場上國際話語權(quán)構(gòu)建。2020年11月29日，“世界糧食安全與中國對策高峰論壇”上沙祖康副秘書長在報告中指出，當(dāng)今國際形勢正經(jīng)歷“百年未有之大變局”，二戰(zhàn)以來形成的“戰(zhàn)后格局”正在被“疫后格局”所替代。面對如此態(tài)勢，我國要在充分保障國內(nèi)糧食安全基礎(chǔ)上，積極參與國際糧食安全治理，不斷總結(jié)新中國成立以來糧食安全創(chuàng)新舉措，為世界糧食安全治理分享中國經(jīng)驗(yàn)、做出中國貢獻(xiàn)。要加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)，確保全球農(nóng)業(yè)與糧食供應(yīng)鏈的安全有效運(yùn)行，聯(lián)合有關(guān)國際組織、國家或地區(qū)維護(hù)以聯(lián)合國為主體的世界糧食治理體系，支持聯(lián)合國舉辦世界糧食峰會，中方將適時召開國際糧食減損大會，積極支持并連同聯(lián)合國機(jī)構(gòu)開展援助低收入、貧困國家糧食安全的國際合作，共同建設(shè)人類糧食安全命運(yùn)共同體。作為聯(lián)合國安理會常任理事國和負(fù)責(zé)任大國，中國將以實(shí)際行動維護(hù)國際糧食市場正常秩序，主動分享并勇?lián)笕危纱颂岣咦陨碓趪H糧食安全治理中的話語權(quán)。
四、全球疫情沖擊下中國糧食安全的戰(zhàn)略應(yīng)對
(一)嚴(yán)守耕地紅線，保護(hù)耕地面積-立足我國糧食安全根本基礎(chǔ)
當(dāng)下全球新冠肺炎疫情大流行，國際農(nóng)產(chǎn)品市場供給不確定性增加，我們必須穩(wěn)定好自身國內(nèi)的糧食生產(chǎn)與消費(fèi)，以隨時應(yīng)對好國際形勢變化帶來的種種危機(jī)。2020年11月17日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，指出要堅(jiān)持把確保國家糧食安全作為“三農(nóng)”工作首要任務(wù)。穩(wěn)定國內(nèi)糧食生產(chǎn)，保護(hù)糧食安全，首要任務(wù)是保證耕地安全，而保護(hù)耕地安全，首要任務(wù)是保護(hù)基本農(nóng)田安全。因此我國要實(shí)現(xiàn)糧食安全的保障目標(biāo)，必須嚴(yán)守十八億畝耕地紅線，通過保證最低糧食種植面積以穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力，這是確保我國糧食安全的根本基礎(chǔ)。耕地保護(hù)首先要落實(shí)糧食安全省長負(fù)責(zé)制，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)資源最優(yōu)配置、優(yōu)先保障糧食生產(chǎn)，將保護(hù)耕地、保護(hù)基本農(nóng)田、防止耕地“非糧化”政策落到實(shí)處，穩(wěn)定好糧食生產(chǎn)面積和產(chǎn)量，確保谷物基本自給、國民口糧絕對安全。其次深入實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入，加大中低產(chǎn)田改造力度，以及加強(qiáng)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提升耕地綜合生產(chǎn)能力，以確保我國高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田面積能常年穩(wěn)定在10億畝以上。最后加強(qiáng)區(qū)域耕地監(jiān)測和評價體系建設(shè)，靈活運(yùn)用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)，定期開展區(qū)域性耕地種糧情況監(jiān)測評價，加強(qiáng)對土壤類型、種植分布、收益水平科學(xué)監(jiān)測，以確保種植面積不縮減，豐收糧食不減量，耕地種糧實(shí)現(xiàn)自給。
(二)“三權(quán)分置＋集約化”道路-增強(qiáng)我國糧食競爭力的重要途徑
一直以來，我國農(nóng)業(yè)存在人均農(nóng)業(yè)資源不足和糧食小規(guī)模經(jīng)營的重要問題，且我國糧食生產(chǎn)除了承擔(dān)保障國民口糧、穩(wěn)定國家糧食安全的重要責(zé)任外，還面臨著與世界農(nóng)產(chǎn)品出口大國進(jìn)行市場競爭的巨大壓力，加之隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“十四五”時期，“一畝三分地”的碎片化種植和分散經(jīng)營的小規(guī)模形式已經(jīng)越來越不能滿足我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，這就對我國發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營提出了新要求。目前實(shí)行的“三權(quán)分置”，既解決了以往征收土地時所有權(quán)直接轉(zhuǎn)為國有、農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低等問題，也兼顧了國家、集體、農(nóng)民三者利益，保護(hù)了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿。在此基礎(chǔ)上，各地政府應(yīng)加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，積極探索適合本村的集體性生產(chǎn)經(jīng)營制度，建立起公平合理的農(nóng)民增值收益和分配機(jī)制；要加大對種糧主體實(shí)施政策性激勵，支持家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社走農(nóng)業(yè)集約化道路，發(fā)展糧食適度規(guī)模經(jīng)營；積極推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，切實(shí)維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、盤活土地資源為主，既有效利用城市資金、技術(shù)、人才等要素回流鄉(xiāng)村的趨勢，又能發(fā)揮整體優(yōu)勢，提高農(nóng)戶種糧積極性。
(三)優(yōu)化資源配置，利用好“兩個市場”-實(shí)現(xiàn)我國糧食安全的有效舉措
盡管當(dāng)前國際上實(shí)施糧食禁運(yùn)和出口數(shù)量限制的國家較少，短期內(nèi)對我國糧食供應(yīng)鏈的沖擊不大，我國糧食總體進(jìn)口份額受此影響較小，但也必須要看到，糧食產(chǎn)品被發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)大國作為外交工具和政治武器的幾率正在逐漸加大，對此一定要提高警惕，時刻防范疫情沖擊下，國際糧食出口大國實(shí)行出口限制，對我國糧食安全造成的巨大威脅。因此我國要促進(jìn)糧食資源的優(yōu)化配置，既要穩(wěn)定好以美國、澳大利亞、加拿大、東南亞、歐盟等國家和地區(qū)為主的進(jìn)口來源，也要積極開發(fā)俄羅斯、印度、南美洲、中亞等國家和地區(qū)的糧食進(jìn)口渠道，有效管控糧食進(jìn)口不穩(wěn)定對國內(nèi)糧食供給造成的沖擊；同時要利用好國內(nèi)國際“兩個市場”，堅(jiān)持以我為主、立足國內(nèi)的糧食安全方針，不斷提高糧食綜合生產(chǎn)能力，與此同時立足全球視野，充分整合資源，強(qiáng)化國內(nèi)國際市場聯(lián)動，建立來源多元、結(jié)構(gòu)完善、安全高效的糧食供應(yīng)鏈，拓展多元化進(jìn)口格局，進(jìn)一步保障我國糧食安全。
世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長必然伴隨糧食需求同步增長，長遠(yuǎn)來看，全球糧食供應(yīng)生產(chǎn)缺口的問題將長期存在。尤其當(dāng)前受全球疫情影響，國際糧食剛性需求大幅增長與硬性生產(chǎn)能力約束之間的矛盾愈發(fā)突顯，糧食安全問題成為攸關(guān)國家穩(wěn)定與社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。新歷史方位下我國邁入新時代，糧食安全形勢越來越多樣化、復(fù)雜化，給我國發(fā)展既帶來機(jī)遇，也帶來挑戰(zhàn)。為此，我們不僅要提高國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力以保證好國民基本糧食需求，而且要積極利用好國際國內(nèi)兩大市場，在國際上發(fā)揮好負(fù)責(zé)任大國風(fēng)范，切實(shí)推動國際糧食市場形成更加公平互惠的新秩序，推動構(gòu)建人類糧食安全命運(yùn)共同體。
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