俄羅斯PPP項目特點、發(fā)展概況及前景展望
來源：絲路印象
2024-07-19 17:34:00
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與西方發(fā)達國家相比，俄羅斯現代PPP起步較晚，但相關法律法規(guī)較為完備。自2005年《特許經營協議法》頒布以來，近十五年內，俄聯邦政府、聯邦主體以及多數市政府已就PPP項目實施制訂了多部法律法規(guī)及相關地方條例規(guī)定。那么，俄羅斯PPP項目有哪些特點？俄羅斯是如何定義PPP？俄羅斯PPP項目發(fā)展概況又是怎樣？俄羅斯PPP項目發(fā)展前景如何？絲路印象投資分析俄羅斯事業(yè)部根據對俄羅斯多年的市場調研經驗，系統的分析了俄羅斯PPP項目特點、發(fā)展概況及前景展望。
PPP(Public-Private Partnership）俄文譯名為ГЧП(государственно-частноепартнерство），意為“國家與社會資本合作”，俗稱“公私合作”，其在俄羅斯的發(fā)展可上溯至12世紀基輔羅斯時期的封建采邑制，17世紀彼得大帝時期的包稅制與20世紀初蘇聯新經濟政策時期的特許經營也與之頗有淵源。不過，現代意義上的PPP項目首現于俄羅斯卻是在新千年以后了。2005年，俄聯邦政府頒布了第一部與現代PPP相關的法律——《特許經營協議法》，2015年，又正式頒布了俄聯邦第N224-Ф3號《PPP法》(2019年7月最新修訂），首次正式將現代PPP理念及運作模式提升至聯邦法律層面。目前，這兩部法律為俄羅斯各類PPP項目開發(fā)實施的基礎性法律，為俄羅斯PPP項目的可持續(xù)、健康、有效、規(guī)范發(fā)展指明了方向。
1.1 狹義概念
俄羅斯PPP的狹義概念僅指俄聯邦第N224-Ф3號《PPP法》所規(guī)定的PPP定義。根據該法規(guī)定，PPP是指以政府為一方的“公方”和社會資本為另一方的“私方”，在聯邦法律的基礎上，通過簽署“PPP協議”開展合作，以吸引社會資本投向經濟領域，雙方應在依法約定的期限內，資源共享，風險共擔，以確?！肮健碑a品、工作及服務的可用性，并提高其質量。
在此需注意的是，上述該法將“公方”分為“國家(聯邦、聯邦主體等）政府及其相關機構”和“地方自治機構”兩個方面，由此便衍生出了一個獨具俄羅斯特色的PPP術語—МГП(муниципально-частноепартнерство），表示“地方自治機構與私方合作”。為便于國內讀者理解，本文特將此術語視為與傳統意義上的PPP概念相同。
1.2 廣義概念
根據俄羅斯PPP國家中心2019年版《2018-2019年PPP發(fā)展水平研究報告》，俄境內的PPP項目涵蓋特許經營、狹義PPP和類PPP(квази-ГЧП）三大類(圖1）。不過，迄今為止，俄羅斯及其他獨聯體地區(qū)尚未就廣義PPP做出明確的定義。筆者試從上述三大類項目的綜合共同特點入手，仿照狹義PPP的官方概念，對廣義PPP概念做出以下表述。
2、PPP項目特點
2.1 PPP項目相關立法相對豐富，但法律沖突時有發(fā)生
與西方發(fā)達國家相比，俄羅斯現代PPP起步較晚，但相關法律法規(guī)較為完備。自2005年《特許經營協議法》頒布以來，近十五年內，俄聯邦政府、聯邦主體以及多數市政府已就PPP項目實施制訂了多部法律法規(guī)及相關地方條例規(guī)定。根據絲路印象投資分析俄羅斯事業(yè)部發(fā)布的《后疫情時代俄羅斯投資環(huán)境及發(fā)展?jié)摿蟾?/u>》數據顯示，截至2019年底，俄羅斯現有與PPP相關的各類法律法規(guī)竟達百部之多。
2.2 PPP項目分類較多，易使私方迷惑
俄羅斯廣義PPP項目可分為特許經營、狹義PPP以及類PPP三大類，而特許經營又可分為公方發(fā)起的特許經營與私方發(fā)起的特許經營兩個類別，類PPP則又可分為“全生命周期合同”、“長期投資協議”、“具有強制投資義務的租賃合同”等若干種類。這些名目繁雜的分類，往往令私方，尤其是外國投資者迷惑重重，望而生畏。
現代PPP項目中的公方和私方應是地位平等的項目參與者，雙方在項目實施過程中應共同投資、共擔風險、共享利潤。但在俄羅斯PPP項目中，作為公方的政府部門或國有企業(yè)過于強勢，而私方則沒有太多的話語權，往往無法保障私方的正常利益。例如，在類PPP項目中，公方可不參與項目投資，該情形對后續(xù)項目的順利推進有著潛在的、無法預測的風險。
此外，俄羅斯PPP項目中的私方往往是與公方—俄羅斯聯邦、聯邦主體市政府或國有企業(yè)有著千絲萬縷的聯系，其所投入的項目往往間接來源于公方，這有悖于PPP項目運作的初衷，也會對項目最終的完成效果大打折扣。
2.4 PPP項目以特許經營模式為主，還款貨幣須為俄羅斯盧布
受其歷史文化傳統的影響，特許經營模式在俄羅斯PPP項目中占據著絕對領先地位，在PPP項目總量中一般占據80-90%以上的比例。另外，受近來年世界經濟危機與西方制裁的雙重影響，俄政府近期一直致力于“去美元化”和“本幣化”運動。按照相關法律要求，PPP項目收益及還款貨幣必須是盧布，這樣的政策對許多外國投資商來講，無疑是百害而無一利。
3.1 萌芽摸索期(2005-2008年）
2005年俄聯邦《特許經營協議法》的頒布，對當時社會并沒有帶太多的“驚喜”。由于普京總統上任以來恰逢石油價格處于歷史高位時期，為俄羅斯帶來了巨大的財富積累，當時富有的俄羅斯政府并不急于PPP項目的快速式推廣，政府機構及其官員對新的《特殊經營協議法》并不熟悉，各個聯邦主體也只是忙于研讀、出臺地方層面與特許經營相關的地方性法律法規(guī)及條例；此外，社會資本力量對《特許經營協議法》也抱有成見，以為只是蘇俄政府法律的改頭換面，并對強硬的普京政府持有偏見。因此，該期間內，俄羅斯國內PPP項目實施極為少見，以基礎設施為例，2008年全俄PPP項目僅有13個。
3.2 平穩(wěn)成長期(2009-2012年）
2008年全球經濟危機爆發(fā)之后，石油、天然氣價格暴跌，導致俄羅斯盧布急劇貶值，使嚴重依賴能源出口的俄政府的“世界強國夢”再次蒙上一層陰影。為繼續(xù)刺激經濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，俄政府將目光轉向了PPP。而俄羅斯社會資本經過了近十年的積累之后，形成了一定的規(guī)模，在盧布貶值導致對外投資困難的情況下，也迫于轉向國內市場。故而2009-2012年期間內，俄羅斯PPP項目在社會公用、交通、能源、電力等領域全面開花，日臻完善了特許經營模式為主的俄羅斯PPP模式，有效緩解了世界經濟危機對俄羅斯經濟的負面影響。
3.3 快速增長期(2013-2016年）
由于PPP相關法律法規(guī)的逐步完善，以及2005-2012年間PPP項目實踐的豐富經驗，俄聯邦政府“國家項目”計劃的頻繁推出，尤其是2015年俄聯邦頒布第N224-Ф3號《PPP法》之后，俄羅斯多個聯邦主體及市政機構如雨后春筍般出臺了與標準PPP、類PPP相關的政策法規(guī)，促進了俄羅斯PPP項目的快速發(fā)展，該階段年復合增長率高達124.5%。2016年，俄羅斯PPP項目發(fā)展達到歷史頂峰，PPP項目數量達到2183個(圖3），其中處于商務閉合的項目數量為1202個。在此期間，俄羅斯PPP項目的種類更加多元化，除特許經營項目之外，標準PPP和類PPP項目也逐步跟上，成為了這時期PPP發(fā)展的新亮點。
3.4 完善調整期(2017年至今）
2017年初，俄羅斯境內已通過審議決定采用PPP模式開發(fā)的項目總量累計達2446個；與此同時，還有480個項目處于政府機構編制階段，大約有1000個項目有望以“私方倡議”的方式由私方編制。面對日益龐大的項目數量及逐步增大的資金缺口，俄羅斯各級政府不得不總結和審視過去十多年來發(fā)展PPP項目的模式和效果，試圖從“粗放型”向“高效型”過渡。公方更加傾向于“國家項目”的社會效果、經濟效果及項目緊迫性，而不再單一追求新簽PPP項目的數量及增長率。受此影響，2017-2018兩年內，商務閉合的PPP項目數量逐步下降，分別為620個和353個項目，較2016年底同期數據下降甚為明顯(圖4）。
然而在“量降質增”的大原則下，在2016-2018年間商務閉合的PPP項目數量大幅下降的情況下，私方投資金額卻先小幅收窄，然后逆勢上漲。2018年私方投資額為4517億盧布(約為72億美元，匯率：1美元=63盧布，以下相同），較2016年的3002億盧布相比增長50.47%。截至2018年底，俄羅斯PPP在施項目3290個，私方投資總金額累計達21821億盧布，其中特許經營項目2815個(約占85%），私方投資總額1億盧布(約占47%），領先優(yōu)勢突出(表1），投資范圍依舊還是集中在交通、社會公用、能源等領域，值得一提的是，近些年來IT基礎設施PPP項目逐漸興起，未來前景不容小覷。
4、前景展望
俄羅斯地大物博，物產豐富。據世界銀行數據，2018年俄羅斯國內GDP約為1.66萬億美元，位居世界第11位，營商環(huán)境排名世界第28位。國內政治經濟社會發(fā)展環(huán)境較為穩(wěn)定，加之其國內傳統基礎設施、社會公用設施等較為陳舊，亟待修建或者新建，IT信息基礎產業(yè)急需升級改造。另據俄羅斯國家統計局數據，目前俄羅斯基礎設施投資額大約為GDP的2.8%。而根據該國2019-2024年發(fā)展規(guī)劃，2024年底，該數據應提高至5%，這意味著，六年之內應向該領域投資25.9萬億盧布，其中：交通17.8萬億盧布、能源5.5萬億盧布、信息通信領域2萬億盧布、供排水0.6萬億盧布等。根據俄央行數據，2019-2024年期間，俄羅斯所有國家項目總投資為25.7萬億盧布，其中國家向基礎設施預算撥款大約為15.3萬億盧布，即還有10.6萬億盧布的資金需要向社會資本募集。[8]由此可見，俄羅斯PPP項目需求旺盛。
不過，從俄羅斯既有已完工PPP項目來看，參與俄羅斯PPP項目的外國法人、企業(yè)聯合體或者公民較少，且主要集中在土耳其、獨聯體、西歐等對俄法律法規(guī)、建筑標準與規(guī)范、政治環(huán)境和人文環(huán)境較為熟悉的國家，即“本地化”做得好的國家。俄羅斯本國在機械設備、管理和施工人員、建材等方面均相對充足，目前缺少的僅是資金而已。
近些年來，隨著盧布的貶值，中國產品及勞動力廉價的優(yōu)勢，在很大程度上已經損失殆盡；且國內承包企業(yè)十分缺乏既對俄羅斯法律法規(guī)、建筑標準與規(guī)范又對俄羅斯語言文化諳熟的專業(yè)人員，這是造成我方企業(yè)入俄羅斯PPP市場水土不服的又一大障礙。
5、絲路印象俄羅斯事業(yè)部簡介
絲路印象俄羅斯事業(yè)部成立2007年，分部分別設在莫斯科，總雇員超過300人左右。旨在對俄羅斯投資環(huán)境、俄羅斯各行業(yè)進行市場調研，撰寫并發(fā)布有關俄羅斯各行業(yè)投資分析報告。自成立以來，絲路印象俄羅斯事業(yè)部總計撰寫并發(fā)布俄羅斯投資分析報告1500余份，其中，每年大約有2500余份報告被俄羅斯政府、相關行業(yè)協會、企事業(yè)單位奉為行業(yè)的“風向標”和“風景線”。同時，絲路印象俄羅斯事業(yè)部熱忱歡迎赴俄羅斯投資的企事業(yè)單位及個人參觀考察，也可以致電絲路印象24小時客服熱線：13982265400咨詢俄羅斯相關投資政策、俄羅斯熱門投資行業(yè)、疑難問題。
PPP(Public-Private Partnership）俄文譯名為ГЧП(государственно-частноепартнерство），意為“國家與社會資本合作”，俗稱“公私合作”，其在俄羅斯的發(fā)展可上溯至12世紀基輔羅斯時期的封建采邑制，17世紀彼得大帝時期的包稅制與20世紀初蘇聯新經濟政策時期的特許經營也與之頗有淵源。不過，現代意義上的PPP項目首現于俄羅斯卻是在新千年以后了。2005年，俄聯邦政府頒布了第一部與現代PPP相關的法律——《特許經營協議法》，2015年，又正式頒布了俄聯邦第N224-Ф3號《PPP法》(2019年7月最新修訂），首次正式將現代PPP理念及運作模式提升至聯邦法律層面。目前，這兩部法律為俄羅斯各類PPP項目開發(fā)實施的基礎性法律，為俄羅斯PPP項目的可持續(xù)、健康、有效、規(guī)范發(fā)展指明了方向。
俄羅斯在施PPP項目數量及私方投資金額
1.1 狹義概念
俄羅斯PPP的狹義概念僅指俄聯邦第N224-Ф3號《PPP法》所規(guī)定的PPP定義。根據該法規(guī)定，PPP是指以政府為一方的“公方”和社會資本為另一方的“私方”，在聯邦法律的基礎上，通過簽署“PPP協議”開展合作，以吸引社會資本投向經濟領域，雙方應在依法約定的期限內，資源共享，風險共擔，以確?！肮健碑a品、工作及服務的可用性，并提高其質量。
在此需注意的是，上述該法將“公方”分為“國家(聯邦、聯邦主體等）政府及其相關機構”和“地方自治機構”兩個方面，由此便衍生出了一個獨具俄羅斯特色的PPP術語—МГП(муниципально-частноепартнерство），表示“地方自治機構與私方合作”。為便于國內讀者理解，本文特將此術語視為與傳統意義上的PPP概念相同。
1.2 廣義概念
根據俄羅斯PPP國家中心2019年版《2018-2019年PPP發(fā)展水平研究報告》，俄境內的PPP項目涵蓋特許經營、狹義PPP和類PPP(квази-ГЧП）三大類(圖1）。不過，迄今為止，俄羅斯及其他獨聯體地區(qū)尚未就廣義PPP做出明確的定義。筆者試從上述三大類項目的綜合共同特點入手，仿照狹義PPP的官方概念，對廣義PPP概念做出以下表述。
2014-2018年俄羅斯商務閉合的PPP項目數量表
2、PPP項目特點
2.1 PPP項目相關立法相對豐富，但法律沖突時有發(fā)生
與西方發(fā)達國家相比，俄羅斯現代PPP起步較晚，但相關法律法規(guī)較為完備。自2005年《特許經營協議法》頒布以來，近十五年內，俄聯邦政府、聯邦主體以及多數市政府已就PPP項目實施制訂了多部法律法規(guī)及相關地方條例規(guī)定。根據絲路印象投資分析俄羅斯事業(yè)部發(fā)布的《后疫情時代俄羅斯投資環(huán)境及發(fā)展?jié)摿蟾?/u>》數據顯示，截至2019年底，俄羅斯現有與PPP相關的各類法律法規(guī)竟達百部之多。
2013-2016年俄羅斯PPP項目數量表
2.2 PPP項目分類較多，易使私方迷惑
俄羅斯廣義PPP項目可分為特許經營、狹義PPP以及類PPP三大類，而特許經營又可分為公方發(fā)起的特許經營與私方發(fā)起的特許經營兩個類別，類PPP則又可分為“全生命周期合同”、“長期投資協議”、“具有強制投資義務的租賃合同”等若干種類。這些名目繁雜的分類，往往令私方，尤其是外國投資者迷惑重重，望而生畏。
俄羅斯PPP發(fā)展里程
現代PPP項目中的公方和私方應是地位平等的項目參與者，雙方在項目實施過程中應共同投資、共擔風險、共享利潤。但在俄羅斯PPP項目中，作為公方的政府部門或國有企業(yè)過于強勢，而私方則沒有太多的話語權，往往無法保障私方的正常利益。例如，在類PPP項目中，公方可不參與項目投資，該情形對后續(xù)項目的順利推進有著潛在的、無法預測的風險。
此外，俄羅斯PPP項目中的私方往往是與公方—俄羅斯聯邦、聯邦主體市政府或國有企業(yè)有著千絲萬縷的聯系，其所投入的項目往往間接來源于公方，這有悖于PPP項目運作的初衷，也會對項目最終的完成效果大打折扣。
2.4 PPP項目以特許經營模式為主，還款貨幣須為俄羅斯盧布
受其歷史文化傳統的影響，特許經營模式在俄羅斯PPP項目中占據著絕對領先地位，在PPP項目總量中一般占據80-90%以上的比例。另外，受近來年世界經濟危機與西方制裁的雙重影響，俄政府近期一直致力于“去美元化”和“本幣化”運動。按照相關法律要求，PPP項目收益及還款貨幣必須是盧布，這樣的政策對許多外國投資商來講，無疑是百害而無一利。
廣義PPP
3.1 萌芽摸索期(2005-2008年）
2005年俄聯邦《特許經營協議法》的頒布，對當時社會并沒有帶太多的“驚喜”。由于普京總統上任以來恰逢石油價格處于歷史高位時期，為俄羅斯帶來了巨大的財富積累，當時富有的俄羅斯政府并不急于PPP項目的快速式推廣，政府機構及其官員對新的《特殊經營協議法》并不熟悉，各個聯邦主體也只是忙于研讀、出臺地方層面與特許經營相關的地方性法律法規(guī)及條例；此外，社會資本力量對《特許經營協議法》也抱有成見，以為只是蘇俄政府法律的改頭換面，并對強硬的普京政府持有偏見。因此，該期間內，俄羅斯國內PPP項目實施極為少見，以基礎設施為例，2008年全俄PPP項目僅有13個。
3.2 平穩(wěn)成長期(2009-2012年）
2008年全球經濟危機爆發(fā)之后，石油、天然氣價格暴跌，導致俄羅斯盧布急劇貶值，使嚴重依賴能源出口的俄政府的“世界強國夢”再次蒙上一層陰影。為繼續(xù)刺激經濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，俄政府將目光轉向了PPP。而俄羅斯社會資本經過了近十年的積累之后，形成了一定的規(guī)模，在盧布貶值導致對外投資困難的情況下，也迫于轉向國內市場。故而2009-2012年期間內，俄羅斯PPP項目在社會公用、交通、能源、電力等領域全面開花，日臻完善了特許經營模式為主的俄羅斯PPP模式，有效緩解了世界經濟危機對俄羅斯經濟的負面影響。
3.3 快速增長期(2013-2016年）
由于PPP相關法律法規(guī)的逐步完善，以及2005-2012年間PPP項目實踐的豐富經驗，俄聯邦政府“國家項目”計劃的頻繁推出，尤其是2015年俄聯邦頒布第N224-Ф3號《PPP法》之后，俄羅斯多個聯邦主體及市政機構如雨后春筍般出臺了與標準PPP、類PPP相關的政策法規(guī)，促進了俄羅斯PPP項目的快速發(fā)展，該階段年復合增長率高達124.5%。2016年，俄羅斯PPP項目發(fā)展達到歷史頂峰，PPP項目數量達到2183個(圖3），其中處于商務閉合的項目數量為1202個。在此期間，俄羅斯PPP項目的種類更加多元化，除特許經營項目之外，標準PPP和類PPP項目也逐步跟上，成為了這時期PPP發(fā)展的新亮點。
3.4 完善調整期(2017年至今）
2017年初，俄羅斯境內已通過審議決定采用PPP模式開發(fā)的項目總量累計達2446個；與此同時，還有480個項目處于政府機構編制階段，大約有1000個項目有望以“私方倡議”的方式由私方編制。面對日益龐大的項目數量及逐步增大的資金缺口，俄羅斯各級政府不得不總結和審視過去十多年來發(fā)展PPP項目的模式和效果，試圖從“粗放型”向“高效型”過渡。公方更加傾向于“國家項目”的社會效果、經濟效果及項目緊迫性，而不再單一追求新簽PPP項目的數量及增長率。受此影響，2017-2018兩年內，商務閉合的PPP項目數量逐步下降，分別為620個和353個項目，較2016年底同期數據下降甚為明顯(圖4）。
然而在“量降質增”的大原則下，在2016-2018年間商務閉合的PPP項目數量大幅下降的情況下，私方投資金額卻先小幅收窄，然后逆勢上漲。2018年私方投資額為4517億盧布(約為72億美元，匯率：1美元=63盧布，以下相同），較2016年的3002億盧布相比增長50.47%。截至2018年底，俄羅斯PPP在施項目3290個，私方投資總金額累計達21821億盧布，其中特許經營項目2815個(約占85%），私方投資總額1億盧布(約占47%），領先優(yōu)勢突出(表1），投資范圍依舊還是集中在交通、社會公用、能源等領域，值得一提的是，近些年來IT基礎設施PPP項目逐漸興起，未來前景不容小覷。
4、前景展望
俄羅斯地大物博，物產豐富。據世界銀行數據，2018年俄羅斯國內GDP約為1.66萬億美元，位居世界第11位，營商環(huán)境排名世界第28位。國內政治經濟社會發(fā)展環(huán)境較為穩(wěn)定，加之其國內傳統基礎設施、社會公用設施等較為陳舊，亟待修建或者新建，IT信息基礎產業(yè)急需升級改造。另據俄羅斯國家統計局數據，目前俄羅斯基礎設施投資額大約為GDP的2.8%。而根據該國2019-2024年發(fā)展規(guī)劃，2024年底，該數據應提高至5%，這意味著，六年之內應向該領域投資25.9萬億盧布，其中：交通17.8萬億盧布、能源5.5萬億盧布、信息通信領域2萬億盧布、供排水0.6萬億盧布等。根據俄央行數據，2019-2024年期間，俄羅斯所有國家項目總投資為25.7萬億盧布，其中國家向基礎設施預算撥款大約為15.3萬億盧布，即還有10.6萬億盧布的資金需要向社會資本募集。[8]由此可見，俄羅斯PPP項目需求旺盛。
不過，從俄羅斯既有已完工PPP項目來看，參與俄羅斯PPP項目的外國法人、企業(yè)聯合體或者公民較少，且主要集中在土耳其、獨聯體、西歐等對俄法律法規(guī)、建筑標準與規(guī)范、政治環(huán)境和人文環(huán)境較為熟悉的國家，即“本地化”做得好的國家。俄羅斯本國在機械設備、管理和施工人員、建材等方面均相對充足，目前缺少的僅是資金而已。
近些年來，隨著盧布的貶值，中國產品及勞動力廉價的優(yōu)勢，在很大程度上已經損失殆盡；且國內承包企業(yè)十分缺乏既對俄羅斯法律法規(guī)、建筑標準與規(guī)范又對俄羅斯語言文化諳熟的專業(yè)人員，這是造成我方企業(yè)入俄羅斯PPP市場水土不服的又一大障礙。
5、絲路印象俄羅斯事業(yè)部簡介
絲路印象俄羅斯事業(yè)部成立2007年，分部分別設在莫斯科，總雇員超過300人左右。旨在對俄羅斯投資環(huán)境、俄羅斯各行業(yè)進行市場調研，撰寫并發(fā)布有關俄羅斯各行業(yè)投資分析報告。自成立以來，絲路印象俄羅斯事業(yè)部總計撰寫并發(fā)布俄羅斯投資分析報告1500余份，其中，每年大約有2500余份報告被俄羅斯政府、相關行業(yè)協會、企事業(yè)單位奉為行業(yè)的“風向標”和“風景線”。同時，絲路印象俄羅斯事業(yè)部熱忱歡迎赴俄羅斯投資的企事業(yè)單位及個人參觀考察，也可以致電絲路印象24小時客服熱線：13982265400咨詢俄羅斯相關投資政策、俄羅斯熱門投資行業(yè)、疑難問題。
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