2021年南非能源現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)以及政策分析

來源：絲路印象 2024-07-19 17:34:00 瀏覽：2145 收藏

2021年11月2日，南非與英、美、法、德四國以及歐盟宣布成立了一個(gè)雄心勃勃的“國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”（International Just Energy Transition Partnership），將在接下來的5年通過多邊和雙邊撥款、優(yōu)惠貸款等方式提供約85億美金，協(xié)助南非實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型目標(biāo)。這份協(xié)議為“公正轉(zhuǎn)型”（just transition）在發(fā)展中國家的落地開創(chuàng)了一個(gè)先例。公正轉(zhuǎn)型最初是一項(xiàng)主張?jiān)诃h(huán)境保護(hù)中兼顧工人權(quán)利的社會(huì)福利倡議，后來在各方努力下逐漸進(jìn)入氣候變化的主流議程，但絕大多數(shù)討論局限于發(fā)達(dá)國家的語境。那么，南非能源市場發(fā)展現(xiàn)狀如何？能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是怎么樣？南非能源行業(yè)有哪些政策？絲路印象投資分析南非事業(yè)部根據(jù)對南非能源市場多年的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)的分析了2021年南非能源現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)以及政策分析。

近年來，由于非洲國家受歷史原因影響而普遍面臨巨大的氣候變化挑戰(zhàn)，有關(guān)公正轉(zhuǎn)型的社會(huì)討論正在非洲大陸快速生根發(fā)芽，今年9月底舉辦的非洲氣候周（Africa Climate Week）便首次提出了“非洲公正轉(zhuǎn)型”的構(gòu)想，呼吁關(guān)注非洲嚴(yán)峻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，包括面對氣候變化的高度脆弱性以及龐大的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)。

在這個(gè)背景下，公正轉(zhuǎn)型正逐漸成為非洲社會(huì)對中國海外能源投資的一項(xiàng)期待。今年9月22日，國家主席習(xí)近平在聯(lián)合國大會(huì)上宣布將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項(xiàng)目。11月30日閉幕的中非合作論壇第八屆部長級會(huì)議（FOCAC8）通過的《中非應(yīng)對氣候變化合作宣言》也重申了這一點(diǎn)。而在近期舉辦的非洲煤炭網(wǎng)絡(luò)（Africa Coal Network）年會(huì)上，來自超過20個(gè)非洲國家的上百個(gè)社會(huì)組織對中國的“退煤”舉措表示歡迎，但同時(shí)也從公正轉(zhuǎn)型的角度提出了進(jìn)一步的倡議，呼吁中國在全面兌現(xiàn)退煤承諾的同時(shí)，“成為支持非洲可再生能源發(fā)展的負(fù)責(zé)任的合作伙伴”。

退煤與公正轉(zhuǎn)型

公正轉(zhuǎn)型進(jìn)入南非的公共輿論已經(jīng)有超過10年的歷史，煤炭何時(shí)退出、如何退出是長期以來最核心的爭議點(diǎn)。

最早啟動(dòng)公正轉(zhuǎn)型討論的是南非工會(huì)大會(huì)（COSATU），作為該國最大的工會(huì)組織，南非工會(huì)大會(huì)在2011年的德班氣候大會(huì)（COP17）前夕發(fā)布了一份針對氣候問題的政策框架，將公正轉(zhuǎn)型作為自己的根本立場，主張低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不應(yīng)損害工人階級和發(fā)展中國家的利益，并且發(fā)達(dá)國家要承擔(dān)相應(yīng)的歷史責(zé)任。

此后，南非的多項(xiàng)官方政策文件均開始提及公正轉(zhuǎn)型，2015年，南非是在所提交的國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)（NDC）中唯一強(qiáng)調(diào)公正轉(zhuǎn)型的國家，同年通過的《巴黎協(xié)定》也在多方推動(dòng)下將公正轉(zhuǎn)型寫入前言。

但南非國家規(guī)劃委員會(huì)（National Planning Commission）委托的一項(xiàng)研究顯示，南非國內(nèi)在公正轉(zhuǎn)型所涉及的若干問題上仍然共識不足，這主要緣于“轉(zhuǎn)型”與“公正”之間的張力，前者意味著緊迫的退煤倒計(jì)時(shí)，后者則強(qiáng)調(diào)低碳進(jìn)程絕不能加劇社會(huì)不平等。

南非沒有簽署格拉斯哥氣候大會(huì)上的《全球煤電到清潔電力轉(zhuǎn)型聲明》，南非環(huán)境部長芭芭拉·克里西（Barbara Creecy）在接受媒體采訪時(shí)稱，這是因?yàn)槟壳鞍l(fā)達(dá)國家還沒有提供足夠的氣候融資，貿(mào)然退煤會(huì)帶來大量擱置資產(chǎn)，傷害發(fā)展中國家的利益。能源部長格維德·曼塔謝（Gwede Mantashe）近期也在公開場合表示煤炭不會(huì)徹底退出。他說，雖然政府向公正轉(zhuǎn)型作出了承諾，但發(fā)展可再生能源不應(yīng)以犧牲經(jīng)濟(jì)增長為前提。

不少工會(huì)也擔(dān)心煤電草率退出會(huì)造成煤炭行業(yè)的大規(guī)模失業(yè)，而且取而代之的可再生能源獨(dú)立發(fā)電商采購計(jì)劃（REIPPPP）主要由私人企業(yè)和外國投資者主導(dǎo)，這種私有化的模式并不能保護(hù)下崗工人的利益。

2017年3月，南非國家電力公司（Eskom）宣布關(guān)停五個(gè)煤電站，引發(fā)南非全國礦工工會(huì)（NUM）的反對。同時(shí)，可再生能源項(xiàng)目也遭到煤礦卡車司機(jī)的大規(guī)模罷工抗議，煤炭運(yùn)輸論壇（Coal Transportation Forum）和南非金屬工人全國聯(lián)盟（NUMSA）甚至通過訴訟攔截相關(guān)購電協(xié)議（PPA）的簽署。

但另一方面，南非是全世界第12大碳排放國，超過80%的電力供應(yīng)都依賴煤炭，以地基（groundWork）、非洲地球生命（Earthlife Africa）為代表的環(huán)境組織認(rèn)為，煤炭和其他化石能源必須盡快退出，這不僅是為了保護(hù)脆弱社區(qū)免受氣候變化沖擊，也是因?yàn)槊禾肯嚓P(guān)產(chǎn)業(yè)所帶來的空氣污染造成了嚴(yán)重的人權(quán)侵犯，與此同時(shí)，煤炭產(chǎn)業(yè)自身的經(jīng)營狀況也每況愈下。

南非工會(huì)大會(huì)創(chuàng)始總書記、前曼德拉政府內(nèi)閣成員杰伊·奈杜（Jay Naidoo）告訴中外對話：南非自民主化以來不平等增加了，精英階層的腐敗讓曾經(jīng)世界領(lǐng)先的南非國家電力公司瀕臨崩潰。燃煤發(fā)電不能解決偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村和快速擴(kuò)張的非正式定居點(diǎn)的電力需求。如果政府能夠支持和補(bǔ)貼為社區(qū)所擁有的微型電網(wǎng)，那么太陽能就可以便宜可靠地實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。它不僅滿足能源需求、減少排放，而且也培養(yǎng)社區(qū)企業(yè)家、解決南非嚴(yán)重的失業(yè)問題。

根據(jù)絲路印象投資分析南非事業(yè)部能源電力課題組發(fā)布的《2022-2026年南非能源行業(yè)投資前景及風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，南非目前最重要的能源規(guī)劃文件是2019年版的《綜合資源計(jì)劃》，它仍然保留了1500兆瓦的新增煤電容量。兩周前，三家環(huán)境機(jī)構(gòu)已經(jīng)聯(lián)手將能源部和南非國家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)（NERSA）告上法庭，開始正式攔截這些新增煤電項(xiàng)目。

由于與南非煤炭產(chǎn)業(yè)鏈的經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)，中國金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)也正受到南非環(huán)境組織的密切關(guān)注。

近年來有不少中國的公共資金流入南非的煤電行業(yè)，公正金融國際（Just Finance International）的一份研究報(bào)告發(fā)現(xiàn)，中國國家開發(fā)銀行在2017年為南非國家電力公司的梅杜匹（Medupi）煤電站提供15億美金的貸款，在2018年又為庫西里（Kusile）煤電站簽署25億美金的貸款協(xié)議。

作為非洲第一大商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)銀行（Standard Bank）的最大股東，中國工商銀行也間接參與到前者的煤電投資中。知名金融媒體資本監(jiān)測（Capital Monitor）的分析發(fā)現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)銀行在化石燃料方面的金融風(fēng)險(xiǎn)居南非首位，且仍未出臺嚴(yán)格的退煤政策。

眼下最受熱議的則是由中國民營企業(yè)牽頭在南非東北部推動(dòng)的穆西納·馬卡多（Musina Makhado）經(jīng)濟(jì)特區(qū)，其中包含一個(gè)計(jì)劃由中國銀行融資的1320兆瓦煤電站，但中國的海外退煤承諾細(xì)則尚不清楚，南非政府與中方的洽談也仍在進(jìn)行中。

在環(huán)境組織看來，全面退煤是南非實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型的大前提。非洲地球生命（Earthlife Africa）約翰內(nèi)斯堡分部的負(fù)責(zé)人瑪科瑪·萊卡拉卡拉（Makoma Lekalakala）告訴中外對話，“我們希望中國能兌現(xiàn)停止新增海外煤電的承諾，并對這個(gè)煤電項(xiàng)目的融資進(jìn)行干預(yù)?！?/span>

石油、天然氣等其他化石燃料的去留也仍存變數(shù)。南非國家電力公司最新的退煤計(jì)劃中目前包含了4000兆瓦的新建天然氣項(xiàng)目。環(huán)境部長克里西稱，天然氣是退煤過程中“重要的轉(zhuǎn)型燃料”。但南非工會(huì)聯(lián)合會(huì)（SAFTU）在一份聲明中嚴(yán)詞批評了這種做法，并主張南非國家電力公司應(yīng)該加速開發(fā)風(fēng)電和光伏項(xiàng)目，而非繼續(xù)開采化石燃料。

國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系是否會(huì)支持這些天然氣項(xiàng)目仍未可知，無煤生活稱：這些稀缺的氣候融資不能再流向任何化石燃料，而應(yīng)更多地用于支持礦地社區(qū)發(fā)展和興建社區(qū)可再生能源項(xiàng)目。

立足社區(qū)的可再生能源

“國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系”的出現(xiàn)，讓南非國內(nèi)圍繞煤電退出、擴(kuò)大可再生能源占比的共識快速凝聚，有關(guān)公正轉(zhuǎn)型的討論正逐漸從曾經(jīng)的退煤之爭，轉(zhuǎn)向發(fā)展可再生能源的具體問題。

作為在公正轉(zhuǎn)型領(lǐng)域最具影響的南非民間運(yùn)動(dòng)，無煤生活（Life After Coal）發(fā)文稱，85億美金的融資是一個(gè)“很有希望的開端”，但諸多細(xì)節(jié)有待澄清，其中最關(guān)鍵的便是保障煤炭工人和礦地社區(qū)的具體機(jī)制。工會(huì)組織也對可再生能源究竟會(huì)產(chǎn)生多少長期就業(yè)崗位存疑。

由于南非的能源稟賦存在空間上的錯(cuò)配，目前已開發(fā)的可再生能源項(xiàng)目均不在煤礦地帶，可再生能源專家霍勒·沃卡斯（Holle Wlokas）告訴中外對話，這導(dǎo)致礦區(qū)居民和煤礦工人無法直接享受到光伏、風(fēng)電項(xiàng)目帶來的福利，接下來政府必須設(shè)法引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)入煤礦地帶。

除此之外，可再生能源項(xiàng)目能否裨益周邊的社區(qū)也面臨諸多難點(diǎn)。

在政策上，2011年啟動(dòng)的可再生能源獨(dú)立發(fā)電商采購計(jì)劃已經(jīng)將社區(qū)參與和經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置為項(xiàng)目開發(fā)方的義務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的競標(biāo)分值占比曾高達(dá)30%，在最新的投標(biāo)窗口中已下調(diào)為10%。但它依然要求項(xiàng)目周邊的社區(qū)至少要持股2.5%，理想目標(biāo)則是5%。

滿足這個(gè)要求的方法一般是成立社區(qū)信托，然而研究資料顯示，現(xiàn)有的操作模式往往讓社區(qū)居民淪為被動(dòng)的參與者，無法切實(shí)的提升當(dāng)?shù)厣钏?。沃卡斯說，“我們需要社區(qū)得到賦權(quán)，以更加主動(dòng)的方式參與可再生能源項(xiàng)目，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)所有（social ownership）?！?/span>

可再生能源的社會(huì)所有是現(xiàn)在南非公正轉(zhuǎn)型的一個(gè)核心訴求，它包括社區(qū)所有、市政所有、國家所有等各種有別于全面私有化的模式。

這方面的積極的政策信號也在逐步釋放。沃卡斯表示，社區(qū)組織一直以來很難獨(dú)立參與可再生能源采購計(jì)劃，必須與大型跨國企業(yè)合作。今年6月政府宣布將分布式發(fā)電的許可門檻提高至100兆瓦，為社區(qū)可再生能源的發(fā)展提供了更多空間，因?yàn)樗鼈儾槐貐⒓痈偁幖ち业闹髁鞑少徴袠?biāo)。

但來自國際環(huán)境組織350的亞歷克斯·倫費(fèi)爾納（Alex Lenferna）告訴中外對話，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)可再生能源依舊不容易，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在資金和技術(shù)上都需要支持，尤其是項(xiàng)目開發(fā)前期的預(yù)付資本。

根據(jù)絲路印象投資分析南非事業(yè)部能源電力課題組發(fā)布的《2022-2026年南非能源行業(yè)投資前景及風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截至目前，國際公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系尚未說明融資的具體條款，包括撥款和優(yōu)惠貸款的占比以及資金的具體流向。這筆資金也不足以滿足南非的公正轉(zhuǎn)型需求，南非國家電力公司預(yù)估公正轉(zhuǎn)型需要花費(fèi)至少300億美元，而且它正背負(fù)著約260億美元的債務(wù)。

中非合作

在中國承諾停止新建海外煤電之后，中非可再生能源合作有望迎來春天，中國在幫助非洲實(shí)現(xiàn)公正轉(zhuǎn)型方面將有大量的用武之地。

對于南非這種在歷史上嚴(yán)重依賴煤電、可再生能源發(fā)展又由私人資本主導(dǎo)的國家，中國企業(yè)在公正轉(zhuǎn)型的大背景下被賦予了一種特別的期待。倫費(fèi)爾納告訴中外對話：中國投資可選擇一條不同于完全市場化逐利的道路，通過可再生能源項(xiàng)目促進(jìn)社區(qū)和本地工業(yè)發(fā)展。杰伊·奈杜則呼吁中國政府和企業(yè)與社區(qū)組織開展合作，這將幫助南非深化民主、培養(yǎng)社會(huì)企業(yè)家精神、創(chuàng)造社區(qū)生計(jì)，并提供綠色能源保障。

然而，來自英國發(fā)展研究所（IDS）的能源專家沈威表示，無論是在南非還是非洲其他地區(qū)，大多數(shù)參與可再生能源項(xiàng)目的中國企業(yè)扮演的都是EPC承包商的角色，真正成為項(xiàng)目開發(fā)商的中企依然很有限，這在很大程度上限制了中國企業(yè)幫助非洲公正轉(zhuǎn)型的空間。

但這不代表中國企業(yè)不能未雨綢繆。這位研究者稱，中國企業(yè)應(yīng)該在當(dāng)?shù)貙ふ也⒔㈤L期的合作伙伴，并為進(jìn)駐非洲市場制定長期計(jì)劃，尤其是要設(shè)置專門的團(tuán)隊(duì)和預(yù)算用于了解當(dāng)?shù)厝说男枨?，如果能做到這些，將有助于中國企業(yè)在非洲拿到更多的可再生能源項(xiàng)目。

根據(jù)沃卡斯的說法，通過聘請專業(yè)團(tuán)隊(duì)來增強(qiáng)社會(huì)績效和維護(hù)社區(qū)關(guān)系已經(jīng)是可再生能源項(xiàng)目在南非的一個(gè)發(fā)展趨勢。中國企業(yè)可以借鑒這一做法，同時(shí)與當(dāng)?shù)卣献髟O(shè)計(jì)可行的方案，幫助非洲逐步提高本土的可再生能源制造能力。

“中國在這方面能扮演的角色其實(shí)是被低估的”，非洲氣候基金會(huì)執(zhí)行主任薩利姆·法卡爾（Saliem Fakir）向中外對話表示。他認(rèn)為，中國應(yīng)該在可再生能源技術(shù)方面展示更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)力，但這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)僅依靠個(gè)別項(xiàng)目和企業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，氣候與可再生能源應(yīng)該被納入中非合作的總體戰(zhàn)略考量，并以相應(yīng)的融資和制度條件予以保障。

在制度層面，中非也可以開展更深入的合作，沈威表示，中國可以建立相應(yīng)的知識共享機(jī)制，在可再生能源的工程技術(shù)上為非洲國家提供咨詢服務(wù)，并將國內(nèi)制定可再生能源發(fā)展規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)介紹給它們。

“不過這一切的大前提是厘清中非可再生能源合作的總體目標(biāo)”，法卡爾說，中國和非洲國家需要就氣候變化與發(fā)展之間的關(guān)系建立一個(gè)清晰的戰(zhàn)略合作框架，因?yàn)榭稍偕茉幢厝粫?huì)對非洲未來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

這樣的政策信號正在不斷釋放，中國前不久發(fā)布的《新時(shí)代的中非合作》白皮書已經(jīng)將“應(yīng)對氣候變化、應(yīng)用清潔能源”作為中非戰(zhàn)略共識。11月30日閉幕的中非合作論壇第八屆部長級會(huì)議發(fā)布的《中非應(yīng)對氣候變化合作宣言》提及中國已在中非合作論壇框架內(nèi)實(shí)施了上百個(gè)項(xiàng)目，支持非洲國家更好地利用太陽能、水電、風(fēng)能、沼氣等可再生能源，并宣布中國將進(jìn)一步擴(kuò)大在非洲光伏、風(fēng)能等可再生能源等領(lǐng)域的投資規(guī)模，助力非洲國家優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。但與此同時(shí)，宣言亦提出雙方將支持符合條件的天然氣發(fā)電項(xiàng)目獲得綠色投融資支持，勢必讓天然氣在能源轉(zhuǎn)型中的公正性問題再次成為辯論焦點(diǎn)。

非洲社會(huì)對即將增加的中非可再生能源合作抱有強(qiáng)烈的期待，但能源轉(zhuǎn)型是否能真正做到公平公正，還將取決于中國企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和政策制定者的選擇。