2021年南非能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、轉(zhuǎn)型原因以及政策分析

來(lái)源：絲路印象 2024-07-19 17:34:00 瀏覽：365 收藏

長(zhǎng)期以來(lái)，南非一直致力于完善國(guó)家政策、構(gòu)建法律框架，促進(jìn)可再生能源利用，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。南非的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)較為特殊，旨在實(shí)現(xiàn)各個(gè)要素之間的平衡發(fā)展，包括工業(yè)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、環(huán)境保護(hù)及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。南非國(guó)家電力公司艾斯康（Eskom）在電力供應(yīng)領(lǐng)域?qū)嶋H處于壟斷地位，近期卻面臨著治理危機(jī)、成本飆升和服務(wù)提供等問(wèn)題，而政府正在尋求新的發(fā)展模式。發(fā)展綠色氫氣將使能源供應(yīng)系統(tǒng)更為復(fù)雜，且近期南非加快了獨(dú)立發(fā)電商在能源供應(yīng)中的作用立法，因此本文認(rèn)為，綠色氫氣或?qū)⒊蔀槟戏悄茉垂?yīng)分權(quán)化的“催化劑”。那么，南非能源市場(chǎng)發(fā)展現(xiàn)狀如何？能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)是怎么樣？南非能源行業(yè)有哪些政策？絲路印象投資分析南非事業(yè)部根據(jù)對(duì)南非能源市場(chǎng)多年的實(shí)地調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)的分析了2021年南非能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、轉(zhuǎn)型原因以及政策。

1. 南非氣候政策與最新進(jìn)展綜述

南非國(guó)內(nèi)氣候政策主要包括《2030年國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》、《2050年低排放發(fā)展戰(zhàn)略》及《綜合資源規(guī)劃》。其中，《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》提出如下目標(biāo)：

? 溫室氣體排放實(shí)現(xiàn)“峰值-平緩-下降”，峰值將出現(xiàn)在2025年左右；

? 到2030年，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域碳價(jià)格穩(wěn)定；

? 到2030年，實(shí)現(xiàn)零排放建筑標(biāo)準(zhǔn)。

? 每年垃圾填埋絕對(duì)總量減少。

《國(guó)家發(fā)展規(guī)劃》是《低排放發(fā)展戰(zhàn)略》的補(bǔ)充性規(guī)劃，后者同樣旨在實(shí)現(xiàn)這一系列目標(biāo)。圖1所示即為《低排放發(fā)展戰(zhàn)略》提出的“峰值-平緩-下降”軌跡。根據(jù)絲路印象投資分析南非事業(yè)部能源電力課題組發(fā)布的《2022-2026年南非能源行業(yè)投資前景及風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，該發(fā)展軌跡較為常規(guī)，即2020年至2025年間達(dá)到碳排放峰值、2025年至2035年間保持穩(wěn)定，此后絕對(duì)值下降?！毒C合資源規(guī)劃》則設(shè)定具體目標(biāo)，到2030年，煤炭裝機(jī)容量應(yīng)從2018年的39.1吉瓦減少至33.8吉瓦。在此期間，南非政府還對(duì)其他能源使用設(shè)立了目標(biāo)：太陽(yáng)能光伏發(fā)電量提高5倍至8吉瓦，風(fēng)能發(fā)電量提高6倍至11.4 吉瓦，天然氣或柴油發(fā)電量提高3倍至11.9 吉瓦。但是，姆普馬蘭加（Mpumalanga）和林波波（Limpopo）兩省仍在新建燃煤發(fā)電廠，這將對(duì)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)造成挑戰(zhàn)。

國(guó)際能源署針對(duì)南非能源結(jié)構(gòu)繪制了如下圖表。圖2為南非實(shí)施新政策情境下的技術(shù)發(fā)電量，圖3則為非洲實(shí)際情況下的技術(shù)發(fā)電量。兩圖的主要差異在于，當(dāng)南非減少煤炭發(fā)電比例后，應(yīng)如何使其能源來(lái)源多樣化。國(guó)際能源署指出，南非目前的新能源進(jìn)展無(wú)法完全彌補(bǔ)燃煤電廠減少的發(fā)電量。為使能源來(lái)源多樣化，該組織建議南非政府引進(jìn)天然氣與可再生能源。

2. 南非能源治理

南非能源治理參與方主要包括：南非政府、地方政府、能源部長(zhǎng)、艾斯康及私營(yíng)部門(mén)。在白皮書(shū)、議會(huì)法案與法律規(guī)定下，南非國(guó)家電力公司艾斯康實(shí)際上壟斷了南非的電力供應(yīng)，在南非能源治理中占主導(dǎo)地位。然而，艾斯康近期卻出現(xiàn)了治理危機(jī)、成本飆升和服務(wù)提供問(wèn)題，因此政府希望將該公司分拆出獨(dú)立的發(fā)電、輸電和配電部門(mén)。

在嚴(yán)格立法框架與政策部署中，南非能源治理體現(xiàn)了兩個(gè)新特點(diǎn)。第一，南非促進(jìn)能源可持續(xù)發(fā)展利用意志堅(jiān)定；第二，由于國(guó)家發(fā)電系統(tǒng)依賴(lài)化石燃料，能源治理與公共衛(wèi)生、空氣污染和氣候變化治理立法等密切相關(guān)。

在南非能源治理中，起關(guān)鍵作用的兩項(xiàng)議會(huì)法案分別是《電力監(jiān)管法》（Electricity Regulation Act）與《國(guó)家能源法》（National Energy Act）。《電力監(jiān)管法》是改革電力工業(yè)的關(guān)鍵法律，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)放相關(guān)許可證的自由裁量權(quán)。此外，該法律授權(quán)能源部長(zhǎng)為發(fā)電、輸電與配電頒發(fā)許可證?；诖?，2007年，能源部長(zhǎng)在內(nèi)閣支持下認(rèn)定艾斯康為外部電力唯一購(gòu)買(mǎi)商。值得注意的是，發(fā)電許可證頒發(fā)對(duì)象并無(wú)特別限制，但能源部長(zhǎng)僅允許獨(dú)立電商向艾斯康出售電力。2010年，《國(guó)家能源法》生效，該統(tǒng)籌性法律文件規(guī)定，應(yīng)確保南非共和國(guó)能源不間斷供應(yīng)、促進(jìn)能源多樣性與相關(guān)研究、加強(qiáng)能源需求管理、制定生產(chǎn)、供應(yīng)與消費(fèi)能源的標(biāo)準(zhǔn)與程序等。《電力監(jiān)管法》形成了能源生產(chǎn)集中化局面，而《國(guó)家能源法》則引領(lǐng)國(guó)家能源發(fā)展新道路。

作為南非電力公共事業(yè)，艾斯康在電力傳輸、分配與交易方面均占?jí)艛嗟匚弧?shí)際上，艾斯康是監(jiān)督南非政府實(shí)現(xiàn)公正能源轉(zhuǎn)型的唯一機(jī)構(gòu)。南非能源部（South Africa’s Department of Energy）數(shù)據(jù)顯示，艾斯康供給了南非約95%的電力，其余則來(lái)自獨(dú)立發(fā)電商與進(jìn)口。艾斯康還與周邊國(guó)家進(jìn)行電力買(mǎi)賣(mài)。但是，這種集中發(fā)電模式導(dǎo)致了一系列的能源危機(jī)，專(zhuān)家也呼吁艾斯康進(jìn)行分散化改革。

艾斯康為何需要進(jìn)行分權(quán)化改革？首先，艾斯康沒(méi)能為居民提供充足穩(wěn)定的電力供應(yīng)。最近一系列減載與停電事件說(shuō)明該壟斷企業(yè)能力不足、效率低下。艾斯康還陷入了嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，截至2021年，其債務(wù)總額已達(dá)到4640億蘭特。對(duì)艾斯康進(jìn)行分權(quán)改革、并支持獨(dú)立供電商發(fā)展將有利于能源持續(xù)穩(wěn)定供應(yīng)。南非許多地區(qū)仍存在能源匱乏問(wèn)題，分散能源生產(chǎn)也有利于應(yīng)對(duì)這一并發(fā)問(wèn)題。

其次，能源生產(chǎn)集中化還帶來(lái)了嚴(yán)重的污染問(wèn)題，并對(duì)公眾健康造成威脅。因此，南非有必要立即采取行動(dòng)解決現(xiàn)存問(wèn)題。目前，燃煤發(fā)電約占艾斯康總發(fā)電量的90%。最新研究發(fā)現(xiàn)，這將對(duì)人們的健康造成嚴(yán)重威脅。例如，居住在姆普馬蘭加省的兒童呼吸道感染風(fēng)險(xiǎn)較高。如上文圖2及圖3所示，國(guó)際能源署的研究表明，南非仍需調(diào)整可再生能源的發(fā)電比例。同樣，IHS Markit公司也在最新報(bào)告中分析了南非在既定政策情況下的能源結(jié)構(gòu)，報(bào)告指出，盡管可再生能源發(fā)電量可能增加，煤炭發(fā)電量仍占比較大。但是，如圖4所示，當(dāng)綠色氫氣納入南非能源結(jié)構(gòu)后，煤炭發(fā)電量將大大減少。盡管圖3與圖4展示的南非“理想”電力結(jié)構(gòu)方案有所不同，但二者都希望進(jìn)一步減少煤炭發(fā)電比例，并引進(jìn)天然氣和可再生能源。因此，促進(jìn)電力生產(chǎn)分權(quán)化將加速南非能源轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這還能夠緩解空氣污染問(wèn)題，為人們提供安全的居住環(huán)境。盡管艾斯康提出了100億美元計(jì)劃，將在2050年前關(guān)閉絕大部分燃煤電廠、發(fā)展可再生能源，但其是否能籌集到足夠的資金、具體關(guān)閉多少燃煤電廠，仍是個(gè)未知數(shù)。

因此，艾斯康進(jìn)行分權(quán)化改革就是“前進(jìn)的正確道路”，企業(yè)、發(fā)展專(zhuān)家、能源專(zhuān)家與相關(guān)利益群體均贊成這一點(diǎn)。但是，現(xiàn)有文獻(xiàn)并未對(duì)“如何實(shí)施”進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。同時(shí)，綠色氫氣市場(chǎng)發(fā)展迅速，使用并推廣綠色氫氣或許將為南非能源治理分權(quán)化帶來(lái)新的機(jī)遇。

3. 南非綠色氫氣

綠色氫氣通過(guò)電解水產(chǎn)生，生產(chǎn)過(guò)程無(wú)碳排放量，其成本由電解過(guò)程中使用的綠色電力價(jià)格決定。近年來(lái)，綠色氫氣已確定為清潔能源與現(xiàn)有能源替代品，將幫助各國(guó)實(shí)現(xiàn)凈零排放。目前，綠色氫氣市場(chǎng)尚未完全開(kāi)發(fā)，具有出口潛力的國(guó)家正競(jìng)相提高其生產(chǎn)能力。

南非是否適合發(fā)展綠色氫氣呢？答案顯而易見(jiàn)。與摩洛哥一樣，南非是世界上可再生能源發(fā)電潛力最大的國(guó)家之一，為其通過(guò)電解生產(chǎn)綠色氫氣提供了基本條件，有利于降低生產(chǎn)成本、成為能源出口國(guó)。其次，南非有完善的基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)輸氫氣。出口氫氣所需的運(yùn)輸條件與天然氣類(lèi)似，而南非已有的天然氣基礎(chǔ)設(shè)施連接各氣田，形成全面網(wǎng)絡(luò)，并向國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)供應(yīng)氫氣。同樣，由于澳大利亞和南非也有類(lèi)似的天然氣網(wǎng)絡(luò)，南非可利用其港口設(shè)施，通過(guò)這些網(wǎng)絡(luò)出口氫氣。第三，南非可以借助藍(lán)色氫氣搭建橋梁。南非可利用煤炭與天然氣資源生產(chǎn)藍(lán)色氫氣，在開(kāi)發(fā)綠氫的同時(shí)幫助下游技術(shù)不斷成熟。在藍(lán)色氫氣生產(chǎn)方面，南非出口潛力巨大，將為該國(guó)帶來(lái)大量收入。

顯然，生產(chǎn)綠色氫氣將為南非帶來(lái)機(jī)遇與經(jīng)濟(jì)利益。除此之外，使用綠色氫氣的產(chǎn)業(yè)也在蓬勃發(fā)展，如使用燃料電池技術(shù)的汽車(chē)。盡管其他國(guó)家在生產(chǎn)綠色氫氣方面也有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但發(fā)展綠色氫氣對(duì)南非能源治理意義非凡，畢竟，分權(quán)化是南非可持續(xù)能源獲取的關(guān)鍵。

4. 地方政府：能源治理分權(quán)化的關(guān)鍵

目前，許多地方政府也持有在《電力監(jiān)管法》生效前頒發(fā)的發(fā)電許可證。盡管能源部長(zhǎng)僅允許獨(dú)立供電商向艾斯康售電，但綠色氫氣快速發(fā)展的情況下，地方政府有權(quán)向能源部長(zhǎng)申請(qǐng)，從獨(dú)立供電商處購(gòu)電或自行售電。如果能源部長(zhǎng)拒絕其申請(qǐng)，將接受行政復(fù)議。由于自用發(fā)電不需許可證且不受監(jiān)管，地方政府應(yīng)當(dāng)重視開(kāi)發(fā)綠色氫氣的潛力。

由于南非立法體系積極促進(jìn)可再生能源發(fā)展，地方政府可以在其管轄范圍內(nèi)建立生產(chǎn)集群，以激勵(lì)可再生能源技術(shù)發(fā)展。地方政府可以指定或劃分用地，并為成功促進(jìn)可再生能源、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)營(yíng)者提供財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)。這些倡議也符合現(xiàn)有法律體系。

而在電力出售方面，除艾斯康外，僅個(gè)別發(fā)電單位擁有售電權(quán)，即獨(dú)立發(fā)電商。其權(quán)利由“可再生能源獨(dú)立發(fā)電商采購(gòu)計(jì)劃”（Renewable Energy Independent Power Producer Procurement Programme）賦予，該計(jì)劃也促進(jìn)了大規(guī)模獨(dú)立發(fā)電。但相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，“采購(gòu)計(jì)劃”存在典型的政策分層，本質(zhì)仍是基于招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的集權(quán)化能源政策。因此，“采購(gòu)計(jì)劃”鞏固了艾斯康的壟斷地位，并允許政府控制可再生能源發(fā)電量。此外，“采購(gòu)計(jì)劃”并未明確地方政府的角色，導(dǎo)致透明度降低、溝通受阻和問(wèn)責(zé)制缺失。已有文獻(xiàn)呼吁為省市政府賦權(quán)，促進(jìn)地方社區(qū)參與磋商《綜合發(fā)展計(jì)劃》，加強(qiáng)與服務(wù)接受者的接觸，并扶持發(fā)展可再生能源的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

雖然成功實(shí)現(xiàn)分權(quán)化需要清晰明確的法律框架保障，但各級(jí)政府間的有效合作同樣必不可少。盡管此前的分權(quán)化嘗試曾被指責(zé)不力，如“采購(gòu)計(jì)劃”等，但如今綠色氫氣作為“催化劑”，又為南非能源治理分權(quán)化帶來(lái)了全新機(jī)遇。

5. 綠色氫氣與南非的理想發(fā)展道路

綠色氫氣與其他可再生能源及電力的區(qū)別何在呢？從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，綠色氫氣是全新的概念，其技術(shù)、生產(chǎn)方法、應(yīng)用及市場(chǎng)價(jià)值都尚未得到全面開(kāi)發(fā)。因此，不管是最基本的燃料電池電動(dòng)車(chē)，還是生產(chǎn)綠色氫氣作為副產(chǎn)品、燃料、運(yùn)輸載體等，地方政府都有權(quán)采用相關(guān)技術(shù)并參與生產(chǎn)?？梢哉f(shuō)，綠色氫氣正是南非能源治理放權(quán)的“催化劑”。

綠色氫氣的應(yīng)用將促進(jìn)電力供應(yīng)行業(yè)轉(zhuǎn)型，并發(fā)揮地方政府與獨(dú)立能源供應(yīng)商在能源采購(gòu)過(guò)程中的重要作用。根據(jù)南非國(guó)家能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)布的報(bào)告，綠色氫氣促進(jìn)電力供應(yīng)行業(yè)終端成為智能、分散的能源系統(tǒng)，融合電力與天然氣，發(fā)展碳定價(jià)機(jī)制。如圖5所示，由公用事業(yè)轉(zhuǎn)型為智能電網(wǎng)配置的過(guò)程中，南非應(yīng)采取兩項(xiàng)重要舉措。首先，保證運(yùn)營(yíng)商提供可靠能源。在采購(gòu)渠道方面，必須通過(guò)改革能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)參與釋放客戶(hù)價(jià)值。例如，開(kāi)普敦“小型能源發(fā)電（Small-Scale Energy Generation）計(jì)劃”激勵(lì)商業(yè)與住宅區(qū)加強(qiáng)對(duì)屋頂太陽(yáng)能光伏系統(tǒng)與小型風(fēng)力渦輪機(jī)的利用，讓消費(fèi)者也成為生產(chǎn)者，將多余電能售賣(mài)給電網(wǎng)，促進(jìn)電力分散化與可持續(xù)供應(yīng)。該計(jì)劃打破了艾斯康的壟斷權(quán)，最終最高法院裁決并允許該城市從獨(dú)立供電商處購(gòu)電。由此，該計(jì)劃擴(kuò)大了獨(dú)立供電商在能源市場(chǎng)中的份額，讓居民與小型企業(yè)通過(guò)安裝小型可再生能源系統(tǒng)獲利，即將多余電力出售電網(wǎng)。隨后，西開(kāi)普省（Western Cape Province）周邊城市紛紛效仿這一舉措，最終成功納入國(guó)家法律。

總之，綠色氫氣的發(fā)展需要南非能源治理全面升級(jí)。這意味著未來(lái)十年能源供應(yīng)系統(tǒng)將更為復(fù)雜，各級(jí)政府需要統(tǒng)籌協(xié)作、支持國(guó)家政策與法律體系，最終實(shí)現(xiàn)其發(fā)展規(guī)劃。盡管此前的“采購(gòu)計(jì)劃”等嘗試對(duì)南非能源治理放權(quán)化并未造成實(shí)質(zhì)性影響，但最近的“小型能源發(fā)電計(jì)劃”等項(xiàng)目在新法的支持下，發(fā)揮了獨(dú)立發(fā)電商在可再生能源市場(chǎng)上的作用。綠色氫氣的應(yīng)用，將使能源供應(yīng)系統(tǒng)更為復(fù)雜，且近來(lái)立法也更重視獨(dú)立供電商在能源采購(gòu)中的作用；因此本文認(rèn)為，綠色氫氣將作為“催化劑”，促進(jìn)南非加速能源治理分權(quán)化。