中國(guó)糧食安全所面臨的問(wèn)題及解決對(duì)策(中國(guó)糧食安全現(xiàn)狀白皮書)

來(lái)源：絲路印象 2024-07-19 17:34:01 瀏覽：634 收藏

黨的十九屆五中全會(huì)指出，在進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的基礎(chǔ)上，完善國(guó)家安全保障體系。糧食安全是國(guó)家安全的重要組成部分，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定的大局。當(dāng)前，中國(guó)糧食安全正處于高水平保障與高水平開(kāi)放并存的時(shí)期。一方面，國(guó)內(nèi)糧食安全保障處于歷史最高水平；另一方面，中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放處于高水平，國(guó)際糧食市場(chǎng)成為中國(guó)糧食安全保障的重要來(lái)源。從國(guó)外進(jìn)口糧食對(duì)保障國(guó)內(nèi)糧食供需體系平衡、緩解國(guó)內(nèi)資源環(huán)境壓力以及滿足消費(fèi)者多樣化需求等方面發(fā)揮了積極作用。然而，隨著對(duì)外開(kāi)放力度的加大，中國(guó)糧食安全面臨著新的挑戰(zhàn)。近年來(lái)，全球貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義盛行，糧食貿(mào)易所面臨的不確定性增加，加上目前的世界衛(wèi)生環(huán)境復(fù)雜，也加大了糧食供給的風(fēng)險(xiǎn)。由此，妥善處理高水平對(duì)外開(kāi)放與糧食安全保障之間的關(guān)系，是新時(shí)代提升中國(guó)糧食安全治理能力、應(yīng)對(duì)糧食安全新挑戰(zhàn)的基本方法。

一、高水平糧食安全與高水平農(nóng)業(yè)開(kāi)放并存

1.糧食安全保障處于歷史最好階段

中國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，對(duì)糧食安全問(wèn)題極為重視。黨和政府長(zhǎng)期以來(lái)在保障糧食安全方面做了巨大的努力，使得中國(guó)糧食安全保障水平持續(xù)提升。新中國(guó)成立70多年來(lái)，中國(guó)利用全球9%的耕地和6%的淡水資源，養(yǎng)活了全球20%的人口，為世界貢獻(xiàn)了1/4的糧食產(chǎn)量，糧食安全保障水平實(shí)現(xiàn)了歷史性的飛躍。就生產(chǎn)端而言，70多年來(lái)，中國(guó)糧食總產(chǎn)量穩(wěn)步上升，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)能力不斷提高。1949年糧食產(chǎn)量為11318.4萬(wàn)噸，到2019年已經(jīng)增長(zhǎng)至66384.3萬(wàn)噸，年均增幅達(dá)到2.6%。1990年前，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了驚人的“十二連增”，連續(xù)多年糧食產(chǎn)量穩(wěn)定在6.5億噸水平。隨著國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的提升，中國(guó)人均糧食占有水平也實(shí)現(xiàn)了大幅度提升，2019年人均糧食占有量為474.2千克，成為歷史上糧食生產(chǎn)和供應(yīng)的最好時(shí)期。就消費(fèi)端而言，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了以低于世界平均水平的人均資源占有量獲得了高于世界平均水平的人均食物消費(fèi)量。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1961-2018年，中國(guó)人均食物消費(fèi)量呈穩(wěn)定的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中，主糧消費(fèi)量增加了1.5倍，果蔬、肉蛋奶、水產(chǎn)品等消費(fèi)量均增長(zhǎng)了5倍以上，增速高于全球平均水平。從《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)布的全球最新糧食安全指數(shù)排名榜可以看到，在123個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)糧食安全指數(shù)排名第30位，且在食物總體供應(yīng)、食物獲得性、質(zhì)量安全等重要指標(biāo)上明顯高于世界平均水平。

2.農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放處于高水平階段

中國(guó)糧食安全保障處于歷史最高水平，與中國(guó)農(nóng)業(yè)高水平對(duì)外開(kāi)放、全面融入國(guó)際糧食市場(chǎng)有直接的關(guān)系。自2001年中國(guó)加入WTO以來(lái)，對(duì)外開(kāi)放步伐不斷加快，農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放度較高，成為世界上農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅較低和貿(mào)易自由化水平較高的國(guó)家之一。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，中國(guó)通過(guò)大幅度削減農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅，使得平均關(guān)稅稅率僅有15.1%，是全球農(nóng)產(chǎn)品平均關(guān)稅水平的1/4，成為世界農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅水平較低的經(jīng)濟(jì)體之一。同時(shí)，通過(guò)不斷完善配額管理制度，適時(shí)擴(kuò)大糧棉油及化肥等農(nóng)資產(chǎn)品的配額量，特別是主糧配額量大，且在配額內(nèi)關(guān)稅降至1%，使得主糧進(jìn)口量大大增加。在出口補(bǔ)貼方面，中國(guó)已不對(duì)任何農(nóng)產(chǎn)品出口實(shí)施補(bǔ)貼。在國(guó)內(nèi)支持方面，嚴(yán)格按照WTO的要求，將特定農(nóng)產(chǎn)品、非特定農(nóng)產(chǎn)品“黃箱”補(bǔ)貼約束在特定農(nóng)產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值及農(nóng)業(yè)年度生產(chǎn)總值的8.5%水平之內(nèi)，這一“微量允許”的水平低于發(fā)展中國(guó)家通用的10%的標(biāo)準(zhǔn)，并自主放棄了多邊體制為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體定制的“發(fā)展箱”權(quán)利。按照WTO規(guī)則的要求，中國(guó)還放寬民營(yíng)企業(yè)出口限制，不斷降低國(guó)有企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品出口比重，提高了民營(yíng)企業(yè)農(nóng)產(chǎn)品出口比重，使得涉農(nóng)民營(yíng)企業(yè)成為中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外貿(mào)易投資的主力軍。另外，中國(guó)通過(guò)不斷調(diào)整和修訂國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策法律體系，逐漸推動(dòng)農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的開(kāi)放。

通過(guò)履行入世承諾以及不斷加大國(guó)內(nèi)制度與國(guó)際規(guī)則的接軌力度，為中國(guó)農(nóng)業(yè)構(gòu)筑了一個(gè)全方位、多領(lǐng)域、深層次的對(duì)外開(kāi)放新格局。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2001年中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易額為279億美元，到2019年增長(zhǎng)至2300.7億美元，年均增速超過(guò)13%。其中進(jìn)口額從2001年的118.5億美元增加到2019年的1509.7億美元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)15%；出口額從2001年的160.5億美元增加到2019年的791億美元，年均增長(zhǎng)率超過(guò)10%。隨著農(nóng)業(yè)對(duì)外貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品對(duì)外貿(mào)易依存度不斷上升，已經(jīng)完全嵌入到全球農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。當(dāng)前，中國(guó)已經(jīng)成為全球第二大農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國(guó)和第五大農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，成為國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)上不可忽視的力量。顯然，在國(guó)內(nèi)環(huán)境資源約束不斷加劇的情況，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的對(duì)外開(kāi)放，從國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)口糧食能夠?yàn)閲?guó)內(nèi)糧食供給體系平衡提供支撐。從主糧進(jìn)口的數(shù)據(jù)看，從1996年起大豆就成為凈進(jìn)口主糧，到2019年進(jìn)口量已經(jīng)達(dá)到8851萬(wàn)噸，成為中國(guó)進(jìn)口量最大的主糧品種。小麥、玉米、稻谷也分別于2009年、2010年、2011年成為凈進(jìn)口主糧品種。商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，從2001年加入WTO到2017年末，中國(guó)糧食凈進(jìn)口量從959.2萬(wàn)噸飆升到12782.3萬(wàn)噸，年均增幅超過(guò)17%，是世界上糧食進(jìn)口增速最快的國(guó)家，糧食凈進(jìn)口量已經(jīng)占到了國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的20%。

二、糧食安全面臨的新挑戰(zhàn)

1.“非必需”的大量進(jìn)口破壞了國(guó)內(nèi)糧食平衡

與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口調(diào)節(jié)上并無(wú)足夠的關(guān)稅控制空間，也難以運(yùn)用多元化的關(guān)稅調(diào)控形式。同時(shí)，進(jìn)口許可、數(shù)量限制等措施也幾乎派不上用場(chǎng)，使得控制農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的手段較為有限，傳統(tǒng)的邊境保護(hù)難以發(fā)揮作用。正是如此，隨著國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格倒掛問(wèn)題的加重，國(guó)內(nèi)外糧食價(jià)差很快就突破了關(guān)稅的防護(hù)作用，糧食進(jìn)口的動(dòng)力日漸增強(qiáng)，超過(guò)國(guó)內(nèi)正常供需缺口之外的非必需進(jìn)口大量增加。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)顯示，2012-2015年間，每年的糧食供需缺口約為5000萬(wàn)噸左右，但實(shí)際上每年糧食凈進(jìn)口量均超過(guò)了8000萬(wàn)噸，部分年份甚至超過(guò)了1億噸，這4年間累計(jì)的“非必需”進(jìn)口量超過(guò)了1.5億噸。從2016年至今，在中國(guó)進(jìn)口糧食中有50%的量是超過(guò)了正常供需缺口的“非必需”進(jìn)口。

“非必需”進(jìn)口量的增加，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)會(huì)產(chǎn)生明顯的影響，沖擊了原有的糧食供需平衡體系。一方面，“非必需”進(jìn)口的激增增加了庫(kù)存壓力，也影響了國(guó)內(nèi)糧食自給率。隨著進(jìn)口量的增加，中國(guó)的玉米、小麥、稻谷、大豆等主糧品種自給率均出現(xiàn)了較大幅度的下滑，如果不將大豆算在內(nèi)，中國(guó)三大主糧的自給率依然能夠維持在97%~98%的水平。因每年大豆進(jìn)口量較多，將大豆計(jì)算在內(nèi)，糧食自給率下降趨勢(shì)極為明顯，2012年約為90%，到2017年下降到83.9%，到2019年勉強(qiáng)維持在86%的水平。另一方面，大量的“非必需”進(jìn)口沖擊了國(guó)內(nèi)糧價(jià)，進(jìn)口糧食價(jià)格的“天花板”效應(yīng)比較明顯，不僅導(dǎo)致了農(nóng)民賣糧難，而且也加大了政府收儲(chǔ)壓力并加重了公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，國(guó)際市場(chǎng)的低價(jià)糧持續(xù)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，也對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)了倒逼壓力，從而促使糧價(jià)的下降。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，主糧市場(chǎng)被大量的低價(jià)進(jìn)口同類產(chǎn)品擠占甚至是替代，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了明顯的負(fù)面效應(yīng)，要求國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)支持及補(bǔ)貼政策必須做出適當(dāng)改革。

2.國(guó)際規(guī)則限制了國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整空間

與歐盟、日韓等經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口缺乏高關(guān)稅保護(hù)體系。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)低價(jià)糧進(jìn)口帶來(lái)的沖擊與壓力，主要運(yùn)用國(guó)內(nèi)支持政策來(lái)進(jìn)行調(diào)控。但是，隨著入世過(guò)渡期的結(jié)束，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策面臨著國(guó)際規(guī)則約束的壓力不斷加大，2004年之后陸續(xù)實(shí)施的最低收購(gòu)價(jià)、托市收購(gòu)價(jià)等價(jià)格支持政策，使得中國(guó)主要糧食品種的“黃箱”支持總量一再增長(zhǎng)，日漸逼近或突破8.5%的底線。中國(guó)國(guó)內(nèi)支持政策的運(yùn)用受到了世界主要農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)的關(guān)注，面臨著較大的爭(zhēng)訟壓力。2016年9月，美國(guó)以中國(guó)政府對(duì)玉米、小麥、稻谷三大主糧提供的國(guó)內(nèi)支持超過(guò)了微量允許的水平為由向WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提起訴訟。2019年2月，專家組報(bào)告裁決駁回了美國(guó)對(duì)玉米補(bǔ)貼的訴訟要求，但依然裁定中國(guó)政府對(duì)小麥、秈稻、粳稻的國(guó)內(nèi)支持超過(guò)了“微量允許”的水平，后上訴機(jī)構(gòu)維持了這一裁決?？梢?jiàn)，中國(guó)糧食補(bǔ)貼及相應(yīng)的支持政策，面臨“黃箱”規(guī)則的約束日漸凸顯。總體看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域遭遇的爭(zhēng)端訴訟率在上升，涉及到的農(nóng)產(chǎn)品范圍也在不斷擴(kuò)大。按照WTO的統(tǒng)計(jì)，2016-2019年，中國(guó)作為被訴一方的農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易爭(zhēng)端案件有4起，明顯超過(guò)了世界主要經(jīng)濟(jì)體在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的被訴量。這些案件被訴的事由均屬于中國(guó)國(guó)內(nèi)支持政策范疇，包括價(jià)格支持、配額管理、貿(mào)易措施、動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫措施等；涉案的產(chǎn)品范圍包括主糧、油料、糖類等。顯然，中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)政策體系正遭到美國(guó)、加拿大、巴西等世界主要農(nóng)業(yè)出口國(guó)的全面審視，因此改革和完善現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策體系特別是糧食支持政策，使之能夠在保障糧食安全的同時(shí)還能避免陷入不必要的國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端，這是中國(guó)應(yīng)當(dāng)重視的問(wèn)題。

3.國(guó)際糧食市場(chǎng)的復(fù)雜性加劇了外部糧源的輸入性風(fēng)險(xiǎn)

更高水平的對(duì)外開(kāi)放不僅會(huì)帶來(lái)巨大的進(jìn)口壓力和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，還面臨著諸多的國(guó)際規(guī)則約束，限制了國(guó)內(nèi)支持政策的發(fā)揮空間。除了這些壓力之外，國(guó)際市場(chǎng)上的不確定性也加劇了外部糧源利用的輸入性風(fēng)險(xiǎn)，需要謹(jǐn)慎面對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)。在當(dāng)前地緣政治博弈不斷加劇、貿(mào)易保護(hù)主義盛行、各類自然災(zāi)害頻發(fā)的大背景下，輸入性風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的壓力會(huì)持續(xù)增加。一方面，全球糧食生產(chǎn)及出口依然是由發(fā)達(dá)國(guó)家所主導(dǎo)，地緣政治、意識(shí)形態(tài)等非市場(chǎng)因素對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)及全球糧食貿(mào)易秩序的影響越來(lái)越大，給中國(guó)糧食安全保障體系帶來(lái)了較大的不確定性。另一方面，除了氣候變化引發(fā)的自然災(zāi)害、人口增長(zhǎng)帶來(lái)的糧食需求格局之變等常規(guī)影響因素之外，原油價(jià)格波動(dòng)、生物質(zhì)能源的發(fā)展、金融資本的操控等因素對(duì)全球糧食市場(chǎng)供給及價(jià)格的影響也在不斷加大，加劇了國(guó)際糧食市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)，這同樣給中國(guó)糧食安全保障體系帶來(lái)了一定的壓力。自2020年以來(lái)，由于世界衛(wèi)生環(huán)境的復(fù)雜性，一些主要糧食出口國(guó)采取各種措施限制糧食出口，造成了國(guó)際糧價(jià)的異常波動(dòng)，使得區(qū)域范圍內(nèi)的糧食流通鏈和供應(yīng)鏈中斷?？梢灶A(yù)見(jiàn)，后疫情時(shí)代，全球糧食生產(chǎn)和貿(mào)易的不確定性增加，全球糧食市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)甚至還會(huì)升級(jí)。不確定性、價(jià)格波動(dòng)性等問(wèn)題甚至?xí)蔀槲磥?lái)國(guó)際糧食市場(chǎng)的常態(tài)特征，中國(guó)必須要盡早應(yīng)對(duì)，在高水平開(kāi)放背景下確保國(guó)內(nèi)糧食安全，將這些影響降至最小。

4.參與全球糧食安全治理面臨阻力

中國(guó)作為全球農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易大國(guó)，為了更好地應(yīng)對(duì)糧食安全的新挑戰(zhàn)及新風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)化被動(dòng)為主動(dòng)。一方面，繼續(xù)采取各種措施應(yīng)對(duì)和化解來(lái)自于國(guó)際市場(chǎng)的進(jìn)口壓力及價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面還應(yīng)主動(dòng)作為，通過(guò)積極參與全球糧食安全治理體系，增強(qiáng)在治理體系中的話語(yǔ)權(quán)和影響力，將各類風(fēng)險(xiǎn)和壓力遏制在萌芽狀態(tài)。就當(dāng)前而言，中國(guó)應(yīng)該主動(dòng)作為，與世界各國(guó)一起共同提升應(yīng)對(duì)全球糧食市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，特別是要提高糧食供給能力以及解決發(fā)展中國(guó)家的糧食安全問(wèn)題，為全球糧食貿(mào)易創(chuàng)造一個(gè)更加公開(kāi)、透明的外部環(huán)境。主動(dòng)參與全球糧食安全治理體系，既符合中國(guó)應(yīng)對(duì)進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)及穩(wěn)定外部糧源的實(shí)際需求，也彰顯了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的國(guó)際形象。但是，中國(guó)參與全球糧食安全治理體系有一定的阻力。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)常以中國(guó)對(duì)糧食貿(mào)易實(shí)施保護(hù)、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)銜接不夠等為由來(lái)阻止中國(guó)參與全球糧食安全治理體系；另一方面，當(dāng)中國(guó)增加糧食進(jìn)口并加大對(duì)外農(nóng)業(yè)投資時(shí)，又面臨著“新殖民主義”“中國(guó)威脅論”等無(wú)端指責(zé)。

三、應(yīng)對(duì)糧食安全新挑戰(zhàn)的思維轉(zhuǎn)型及政策著力點(diǎn)

1.樹(shù)立新的應(yīng)對(duì)思維

(1)連接國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的主要因素是價(jià)格，進(jìn)口與缺口之間不能劃等號(hào)

在傳統(tǒng)的供需平衡思維模式下，國(guó)內(nèi)供需平衡幾乎不考慮價(jià)格因素。如果國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的糧食能夠滿足市場(chǎng)需求，即便是價(jià)格較高而國(guó)際市場(chǎng)上價(jià)格相對(duì)較低，但因?yàn)閮?nèi)外部市場(chǎng)的隔絕，也難以進(jìn)口(少部分以調(diào)劑為目的的進(jìn)口除外)。隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平的不斷提高，政府調(diào)控對(duì)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)連接影響力的發(fā)揮還離不開(kāi)價(jià)格這個(gè)“市場(chǎng)之手”的銜接。在這種情況下，中國(guó)糧食進(jìn)口數(shù)量完全取決于國(guó)內(nèi)外糧價(jià)走勢(shì)，政府對(duì)貿(mào)易的調(diào)控力下降，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的連接也不再是國(guó)內(nèi)糧食缺口所要求的平衡，而是由內(nèi)外市場(chǎng)的價(jià)差驅(qū)動(dòng)進(jìn)口。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)作為中國(guó)糧食供給的來(lái)源市場(chǎng)并成為影響國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系平衡的重要因素之后，只有國(guó)內(nèi)外糧價(jià)差距足夠大，糧食進(jìn)口的動(dòng)力就會(huì)繼續(xù)存在，國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)的銜接度也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，進(jìn)口也將成為易事。而對(duì)進(jìn)口與否、進(jìn)口多少的爭(zhēng)論，進(jìn)口量并不是單方取舍的思維模式，也不是應(yīng)對(duì)糧食安全挑戰(zhàn)的應(yīng)有思維。

(2)產(chǎn)量高并不意味著競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，增產(chǎn)并不必然提升自給率

在高水平開(kāi)放的背景下，糧食貿(mào)易的決定因素是國(guó)內(nèi)外糧價(jià)的差距。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)對(duì)糧食生產(chǎn)的關(guān)注點(diǎn)是產(chǎn)量，而不是糧食作為產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力，因?yàn)檫@兩個(gè)目標(biāo)并不能完全統(tǒng)一。農(nóng)產(chǎn)品屬于同質(zhì)性較高的產(chǎn)品，競(jìng)爭(zhēng)力的高低是由價(jià)格決定的，也就是由生產(chǎn)成本高低決定的。按照邊際遞減理論，如果在技術(shù)條件不變的情況下，隨著產(chǎn)出的不斷增加，可變要素投入的邊際產(chǎn)出下降，因而使得產(chǎn)出邊際成本上升，最終使得價(jià)格上漲而競(jìng)爭(zhēng)力下降。如果將技術(shù)進(jìn)步的因素考慮在內(nèi)，過(guò)于追求產(chǎn)量的最大化，生產(chǎn)成本也不一定會(huì)下降。在農(nóng)業(yè)開(kāi)放水平低的情況下，國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的增加可以有效調(diào)節(jié)供需缺口，從而能夠遏制進(jìn)口。在高水平開(kāi)放的情況下，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量增加也可以調(diào)節(jié)供需缺口，但無(wú)法阻擋國(guó)內(nèi)外價(jià)差引發(fā)的糧食進(jìn)口。在極端的情況下，如果國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量增加是以成本增加為代價(jià)，國(guó)內(nèi)外價(jià)差會(huì)進(jìn)一步拉大，反而會(huì)導(dǎo)致進(jìn)口量進(jìn)一步增加，從而降低了糧食自給率。

(3)糧食安全并不是絕對(duì)的自給自足

保障糧食安全并不必然要求糧食的自給自足，在高水平開(kāi)放的情況下，加強(qiáng)國(guó)際糧食合作也是保障糧食安全的路徑之一。不過(guò)，對(duì)于中國(guó)這一人口大國(guó)，保持較高水平的自給自足率是有必要的。但是如果將絕對(duì)的自給自足認(rèn)為是糧食安全，那么就會(huì)對(duì)糧食安全保障路徑產(chǎn)生誤解。真正的糧食安全應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的、持久的高消費(fèi)水平，而不是維持較低的進(jìn)口水平。事實(shí)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、國(guó)民收入差距過(guò)大以及國(guó)家治理能力不足的情況下，像人口大國(guó)印度就維持了較高水平的自給率，每年能夠向國(guó)外出口大量的糧食，但這并不意味著印度糧食安全處于較高水平。由此而言，在中國(guó)農(nóng)業(yè)高水平開(kāi)放的背景下，要將提升國(guó)家治理能力和改善國(guó)民收入分配作為保障糧食安全的基礎(chǔ)，建立穩(wěn)定糧源引進(jìn)渠道。2018年的中央一號(hào)文件指出，保障糧食安全要立足國(guó)內(nèi)、適當(dāng)進(jìn)口，確立了新的國(guó)家糧食安全發(fā)展戰(zhàn)略，并重新厘定了國(guó)家糧食安全的內(nèi)涵與邊界，從過(guò)去要求全面自給自足到保障重點(diǎn)糧食品種安全的轉(zhuǎn)變，確保谷物基本自給和口糧絕對(duì)安全，并將國(guó)際糧食市場(chǎng)作為中國(guó)糧食安全保障體系的一部分。

總而言之，在中國(guó)農(nóng)業(yè)高水平開(kāi)放的背景下，必須立足于全球來(lái)構(gòu)筑國(guó)內(nèi)的糧食安全保障觀，建立開(kāi)放型、持久性的糧食安全保障機(jī)制，轉(zhuǎn)變糧食安全保障的思路，建立生產(chǎn)、需求、進(jìn)口三元平衡的糧食安全保障體系。一方面，在明確國(guó)內(nèi)資源稟賦、農(nóng)業(yè)支持政策及國(guó)際規(guī)則相互作用的情況下，系統(tǒng)考量生產(chǎn)、供給、進(jìn)口的關(guān)系并建立三者協(xié)同的調(diào)控機(jī)制體制，確保國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)政策與貿(mào)易政策、國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)、國(guó)內(nèi)供需平衡與進(jìn)口之間的協(xié)調(diào)和銜接。另一方面，要關(guān)注國(guó)際市場(chǎng)供給趨勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)變化及貿(mào)易政策變化，主動(dòng)參與全球糧食治理體系，積極應(yīng)對(duì)糧食安全所面臨的新挑戰(zhàn)。

2.政策著力點(diǎn)

(1)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升

“非必需”進(jìn)口不斷增加，在很大程度上表明了中國(guó)糧食競(jìng)爭(zhēng)力有待提高。一方面，現(xiàn)有的資源稟賦決定了中國(guó)難以與土地資源豐富的國(guó)家在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。中國(guó)戶均耕地面積只有0.5公頃，戶均規(guī)模只有美國(guó)的1/350，美國(guó)大規(guī)模的機(jī)械化、自動(dòng)化生產(chǎn)方式不適用于中國(guó)。即便是到2050年中國(guó)農(nóng)業(yè)人口減少至3億~4億人，戶均耕地規(guī)模也只有1公頃左右。另一方面，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程推動(dòng)了中國(guó)勞動(dòng)力和土地成本的快速增長(zhǎng)，在一定程度上降低了中國(guó)農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程帶來(lái)的不僅是土地和勞動(dòng)力成本的上升，同樣也帶動(dòng)了其他要素成本的上漲，使得糧食等農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本居高不下，導(dǎo)致中國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食生產(chǎn)成本日益接近日本、韓國(guó)、瑞士等國(guó)家的水平，與美、澳、加等主要農(nóng)業(yè)出口國(guó)的差距不斷拉大?？紤]到中國(guó)勞動(dòng)力價(jià)格、土地資源要素等價(jià)格上漲的趨勢(shì)難以逆轉(zhuǎn)，成本驅(qū)動(dòng)的價(jià)格倒掛將會(huì)成為常態(tài)。如此，只有不斷提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，特別是糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力，才能夠減少“非必需”進(jìn)口。在傳統(tǒng)邊境保護(hù)水平有限，且國(guó)內(nèi)支持政策受到多邊規(guī)則約束日漸增強(qiáng)的情況下，提升中國(guó)糧食產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力是政策的重要著力點(diǎn)之一。

(2)國(guó)內(nèi)政策設(shè)計(jì)需要考慮國(guó)際規(guī)則

隨著糧食國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)融合度的加深，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)必須要充分考慮國(guó)際規(guī)則的要求，忽略國(guó)際規(guī)則的農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)空間日漸狹窄，國(guó)際規(guī)則對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的約束力不斷加強(qiáng)。由此，中國(guó)今后國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)政策的制定與實(shí)施，不僅僅是國(guó)內(nèi)問(wèn)題，還需要充分反映國(guó)際規(guī)則的要求及中國(guó)的承諾。中國(guó)在農(nóng)業(yè)政策制定或農(nóng)業(yè)法律規(guī)范修改過(guò)程中，相關(guān)內(nèi)容和條款的設(shè)計(jì)要與國(guó)際規(guī)則接軌，使之能夠符合國(guó)內(nèi)糧食安全保障的要求，還要避免陷入農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端之中。另外，中國(guó)作為全球農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口大國(guó)，不僅要求保證國(guó)內(nèi)政策及立法與國(guó)際規(guī)則接軌，還應(yīng)該積極參與國(guó)際規(guī)則制定和重塑，以更主動(dòng)的姿態(tài)和作為，為中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系爭(zhēng)取更多的空間。當(dāng)前，面對(duì)全球范圍內(nèi)的貿(mào)易保護(hù)主義及個(gè)別國(guó)家的單邊主義、糧食能源化和金融化的復(fù)雜形勢(shì)，以及部分農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則依然存在大量的模糊地帶，中國(guó)應(yīng)在充分研究現(xiàn)有規(guī)則基礎(chǔ)上利用好規(guī)則，并力爭(zhēng)通過(guò)區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定設(shè)計(jì)出新規(guī)則，為以后的國(guó)際規(guī)則談判創(chuàng)造出更有利于中國(guó)的空間。

(3)糧源進(jìn)口多元化和參與全球糧食安全治理體系

在高水平開(kāi)放的情況下，打造穩(wěn)定、多元化的進(jìn)口來(lái)源渠道是滿足國(guó)內(nèi)糧食安全保障的要求，同時(shí)還應(yīng)該做好風(fēng)險(xiǎn)防范及管控。客觀而言，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食進(jìn)口來(lái)源地過(guò)于集中，對(duì)相關(guān)出口國(guó)的依賴度較高，這些國(guó)家的供給能力或經(jīng)濟(jì)政治風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)均會(huì)產(chǎn)生一定的影響，影響了中國(guó)糧食安全保障體系的穩(wěn)定。由此，在未來(lái)的糧食貿(mào)易體系及政策安排上，應(yīng)該推進(jìn)多元化的進(jìn)口戰(zhàn)略，構(gòu)建多層次、多區(qū)域、多品類的分散式進(jìn)口體系。另外，在全球氣候變化日漸顯著的情況下，糧食供需關(guān)系會(huì)呈現(xiàn)出更多的跨區(qū)域?qū)傩裕鲊?guó)的共同治理是應(yīng)對(duì)糧食安全保障的基本要求。特別自2020年以來(lái)，糧食安全問(wèn)題已不再是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)區(qū)域的問(wèn)題，而是一個(gè)全球性問(wèn)題。糧食安全治理需要各國(guó)的共同參與，通過(guò)合理調(diào)整世界的糧食資源，回應(yīng)各國(guó)的實(shí)際需求，尋找各國(guó)共同的利益交叉點(diǎn)，惟其如此才能夠確保治理體系穩(wěn)定而持續(xù)。

四、研究結(jié)論及政策建議

1.結(jié)論

在農(nóng)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放的情況下，糧食進(jìn)口為中國(guó)糧食安全保障提供了新的路徑，同時(shí)也對(duì)國(guó)家糧食安全帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和壓力。就國(guó)內(nèi)而言，一方面，“非必需”的大量進(jìn)口，使得降低糧食生產(chǎn)成本、提升糧食競(jìng)爭(zhēng)力成為中國(guó)必須面對(duì)的問(wèn)題，從而也使得國(guó)內(nèi)糧食安全思維和政策必須及時(shí)予以調(diào)整。另一方面，多邊規(guī)則對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策的約束性越來(lái)越大，限制了國(guó)內(nèi)政策的調(diào)整空間，造成了較大的改革壓力。就國(guó)際角度看，全球糧食安全治理受到國(guó)際貿(mào)易環(huán)境、氣候變化、貿(mào)易政策等多方面的影響，市場(chǎng)波動(dòng)性、不確定性等成為未來(lái)國(guó)際市場(chǎng)的基本特征，中國(guó)以后利用外部糧源的風(fēng)險(xiǎn)也將會(huì)增加。在這種情況下，亟待思維轉(zhuǎn)型和政策轉(zhuǎn)型，推動(dòng)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的糧食供給體系及能夠與國(guó)際接軌的農(nóng)業(yè)政策體系的建立，從而不斷提升中國(guó)糧食安全治理能力，進(jìn)一步完善開(kāi)放性的糧食安全保障體系。

2.政策建議

(1)推進(jìn)從產(chǎn)量到競(jìng)爭(zhēng)力的糧食安全導(dǎo)向轉(zhuǎn)變

當(dāng)前中國(guó)糧食安全與國(guó)際市場(chǎng)之間的關(guān)系日漸密切，糧食安全面臨的挑戰(zhàn)都是非傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，亟待糧食安全導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，要適當(dāng)弱化對(duì)高產(chǎn)量、高自給率的追求，將降低糧食生產(chǎn)成本、提高糧食競(jìng)爭(zhēng)力作為糧食安全新目標(biāo)。一方面，通過(guò)成本與價(jià)格對(duì)照，對(duì)抬升中國(guó)糧食生產(chǎn)成本的主要影響因素引起關(guān)注，通過(guò)采取針對(duì)性的措施來(lái)降低相應(yīng)成本，從而變相提升糧食競(jìng)爭(zhēng)力。比如可以通過(guò)加速推動(dòng)流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模來(lái)降低勞動(dòng)力成本；通過(guò)生物育種、土地種植效率提升等技術(shù)開(kāi)發(fā)及應(yīng)用推廣，以提升資源利用率；擴(kuò)大政府部門對(duì)糧食生產(chǎn)的投入等。另一方面，中國(guó)幅員遼闊，所屬氣候帶豐富，在此基礎(chǔ)上通過(guò)推進(jìn)差異化的生產(chǎn)格局及錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)來(lái)彌補(bǔ)成本競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)，在提升品質(zhì)的基礎(chǔ)上注重品牌效應(yīng)，走質(zhì)優(yōu)價(jià)優(yōu)的路線；也可以推進(jìn)中國(guó)產(chǎn)業(yè)融合來(lái)提升農(nóng)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力等等。

(2)推進(jìn)農(nóng)業(yè)政策體系從國(guó)內(nèi)分軌到內(nèi)外對(duì)接的設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)型

在綜合考量國(guó)際規(guī)則的適用性、對(duì)糧食生產(chǎn)的影響性及多邊貿(mào)易規(guī)則改革趨向等因素的基礎(chǔ)上，在合理范圍內(nèi)繼續(xù)優(yōu)化和完善中國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策體系，提升中國(guó)糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力。具體而言：第一，認(rèn)真研究WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的模糊空間，在WTO規(guī)則允許的空間內(nèi)創(chuàng)新中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式。第二，加強(qiáng)對(duì)多邊、區(qū)域農(nóng)業(yè)貿(mào)易、援助、管理等多種規(guī)則的研究，提升運(yùn)用規(guī)則的意識(shí)和能力。第三，積極推動(dòng)并參與新一輪農(nóng)業(yè)貿(mào)易多邊談判，推動(dòng)WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則的重塑。一方面，針對(duì)現(xiàn)有的WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則中對(duì)發(fā)展中國(guó)家存在的不公平現(xiàn)象，在后續(xù)談判的時(shí)候要加以關(guān)注，并提出具體的改革方案。另一方面，重點(diǎn)關(guān)注與中國(guó)糧食貿(mào)易相關(guān)的國(guó)內(nèi)支持、出口限制、糧食援助等規(guī)則改革，并提出這些規(guī)則改革的具體主張，將農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策調(diào)整與中國(guó)糧食安全保障體系建設(shè)進(jìn)行對(duì)接。

(3)通過(guò)構(gòu)建主動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管控模式來(lái)提升外部市場(chǎng)的利用能力

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際貿(mào)易局勢(shì)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)建立完善的風(fēng)險(xiǎn)防范、預(yù)警及管控機(jī)制，提升對(duì)國(guó)際糧食市場(chǎng)的把控力，采取多種措施化解和分散來(lái)自于國(guó)際市場(chǎng)的進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)或其他輸入風(fēng)險(xiǎn)。具體而言：第一，放寬部分國(guó)家的糧食準(zhǔn)入限制，繼續(xù)拓寬糧食進(jìn)口來(lái)源渠道，打造多元化、高效化、穩(wěn)定性的國(guó)際糧源供應(yīng)體系。第二，利用好現(xiàn)有的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則，加強(qiáng)對(duì)“非必需”進(jìn)口的調(diào)控。鑒于當(dāng)前中國(guó)可用于調(diào)控“非必需”進(jìn)口的手段不多，由此在未來(lái)的多邊、區(qū)域、雙邊貿(mào)易談判中確?，F(xiàn)有的關(guān)稅、配額管理、國(guó)內(nèi)支持政策空間不再被壓縮。同時(shí)，加大貿(mào)易救濟(jì)措施的運(yùn)用力度，充分利用好反傾銷、反補(bǔ)貼及特別保障措施等手段，為糧食進(jìn)口調(diào)控留下空間。第三，建立并完善農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口檢測(cè)與產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制。在這個(gè)過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)大宗商品市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)、研判及預(yù)警，及時(shí)了解大宗商品市場(chǎng)的變化趨勢(shì)，進(jìn)一步完善農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易損害補(bǔ)償辦法，從而幫助農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)提升糧食生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)力及應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(4)通過(guò)營(yíng)造外部環(huán)境來(lái)積極參與全球糧食安全治理體系

在中國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)外開(kāi)放水平不斷提高的情況下，合理利用國(guó)外資源和國(guó)際市場(chǎng)來(lái)保障糧食安全已不可逆轉(zhuǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，中國(guó)不僅需要加強(qiáng)糧食輸入性風(fēng)險(xiǎn)的防控，還應(yīng)該加強(qiáng)與其他國(guó)家、國(guó)際機(jī)構(gòu)的合作，通過(guò)創(chuàng)造穩(wěn)定的外部環(huán)境來(lái)實(shí)現(xiàn)參與的主動(dòng)權(quán)。一方面，進(jìn)一步推動(dòng)“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”的深度結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)貿(mào)易和對(duì)外直接投資的聯(lián)動(dòng)。“引進(jìn)來(lái)”就是充分利用好國(guó)際貿(mào)易及國(guó)外的資本與技術(shù)來(lái)彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)糧食供需缺口；“走出去”就是通過(guò)對(duì)外投資來(lái)加強(qiáng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)及國(guó)外農(nóng)業(yè)資源的控制，從而減少輸入性風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，要充分利用好“一帶一路”倡議，大力支持中國(guó)涉農(nóng)企業(yè)擴(kuò)大對(duì)外直接投資，積極完善產(chǎn)業(yè)鏈布局，特別是要擴(kuò)大對(duì)土地等上游資源的投資，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈控制。另一方面，主動(dòng)參與全球糧食安全治理體系，為構(gòu)建持續(xù)穩(wěn)定的全球糧食安全保障體系做出自己的貢獻(xiàn)。在后疫情時(shí)代，中國(guó)還應(yīng)該努力推動(dòng)全球糧食貿(mào)易體系和治理機(jī)制的重構(gòu)。同時(shí)，維護(hù)以WTO為核心的多邊貿(mào)易及投資框架，深入推動(dòng)多邊農(nóng)業(yè)貿(mào)易規(guī)則談判和涉農(nóng)國(guó)際機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化各國(guó)糧食安全目標(biāo)的協(xié)同一致，穩(wěn)定國(guó)際糧食供給體系。