墨西哥土地制度改革深度分析

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:23 瀏覽：2305 收藏

概括地講，憲法27條的修改以及新農(nóng)業(yè)法可以歸納為5個大的方面：第一，面對依然存在著的大量無地和缺地農(nóng)民，正式宣布結(jié)束了實行長達接近80年的土地分配政策，從而承認了這樣一個事實，即政府無法通過分配土地這一途徑，實現(xiàn)“耕者有其田”的理想，從而解決大量無地和缺地農(nóng)民的貧困局面。第二，放松私人農(nóng)場規(guī)模的最高限制，允許在農(nóng)村由多個農(nóng)戶成立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，其土地面積最多可以達到2，500公頃水澆地或者相當于同等數(shù)量水澆地的旱地。第三，擴大單個林場的規(guī)模至800公頃。第四，放開對農(nóng)莊土地的限制，允許土地作為擔保簽訂租借條約、參加股份公司并且進入土地市場的買賣交易。第五，放松集體所有制土地的限制，在一定的條件下可以將集體所有個人使用的部分私有化，這一過程需經(jīng)過對農(nóng)莊土地的劃界定權、村民委員會協(xié)商決定、完全控制以及公正登記等程序。

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另外，土地制度改革的目的是為了促進土地的集中，利用北美自由貿(mào)易協(xié)定的優(yōu)勢吸引對農(nóng)業(yè)的投資，以此振興落后農(nóng)村的發(fā)展，讓農(nóng)民逐漸脫離貧困并走上富裕之路。當時，為數(shù)不少的人對此提出擔憂，認為土地制度的創(chuàng)新，并不會給農(nóng)業(yè)以及農(nóng)民的生活帶來積極的變化。相反，由于土地私有化限制的放松，不僅農(nóng)村廣大農(nóng)民的貧困問題得不到根本解決，而且土地的集中將會使出現(xiàn)新的失地農(nóng)民，農(nóng)村的貧困問題將會面對更加嚴峻的形勢。

1993-2008年阿墨西哥集體所有土地的私有化程度(平方公里，%)

明細	全國	結(jié)構(gòu)(%)	56個大都市區(qū)	結(jié)構(gòu)(%)
農(nóng)民個人使用土地(k㎡)	278776.14	100.00	29767.10	100.00
完全控制權利土地(k㎡)	14285.48	5.12	3966.50	13.33
受益正式農(nóng)戶(個)	2937801	63.99	383037	50.01
受益的其他人員(個)	1652959	36.01	382835	49.99
受益人員總數(shù)(個)	4590760	100.00	765872	100.00
數(shù)據(jù)來源：墨西哥農(nóng)業(yè)改革部，農(nóng)業(yè)檢察院絲路印象(www.miottimo.com)墨西哥事業(yè)部建筑房產(chǎn)課題組

不管是當時的倡導者還是反對者，他們主要是從振興農(nóng)村農(nóng)業(yè)、改善農(nóng)民生活水平的角度出發(fā)的，并沒有考慮到對城市化的影響，并沒有考慮到對城市土地市場以及土地自由流動等問題的影響，至少他們在這一題目上是模糊的。但是，如果在土地制度改革中忽視上述問題，其實施將很有可能出現(xiàn)偏差。一方面，廣大的農(nóng)村及農(nóng)民很有可能會受到土地用途變更而產(chǎn)生巨大增值利益的誘惑，無限制地出賣其具有長期使用權的土地。如果這部分土地已經(jīng)通過正常程序由集體所有變?yōu)樗饺怂校敲雌滟I賣至少是合法的。但是，如果繼續(xù)如改革之前那樣，交易仍然屬于集體所有制的土地，土地的買賣仍然是非法的。另一方面，房地產(chǎn)開發(fā)商往往會在基礎設施條件落后，公共服務差的城市郊區(qū)置入土地。需要指出的是，購入的土地往往并沒有馬上開發(fā)或者只是象征性的做一些簡單開發(fā)。即使是完工的工程，盡管具有價格上的優(yōu)勢，但是由于交通設施不理想、遠離工作場所、醫(yī)療教育條件缺乏等原因，銷售乏力，并且這類住宅的入住率較低，甚至出現(xiàn)房屋遺棄問題。二者的交互作用，最后往往會使土地使用的非法與非正規(guī)化現(xiàn)象更為嚴重，甚至超過改革之前的情況。正是理論認識上的不足與缺陷，加之具體實施過程中缺乏行之有效的附帶措施，集體土地進入城市用地并且在城市土地市場上的自由流動，在一定程度上受到了限制，首先是產(chǎn)生實施時間上的滯后性，當然也使得其在實施中無法完全地發(fā)揮其應有的作用與效果。

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經(jīng)過接近20年的實施，土地，尤其是農(nóng)業(yè)用地，并沒有出現(xiàn)大規(guī)模的私有化進程；另一方面，對農(nóng)業(yè)的投資，尤其是私人資本的投入，也沒有大規(guī)模的實現(xiàn)。

另外，根據(jù)農(nóng)莊普查的資料，截止到2007年，共有5，914個農(nóng)莊獲得了對土地完全控制的權利，所涉及的土地面積為四百六十六萬公頃，占到集體所有制土地總數(shù)的4.4%。不僅如此，土地的買賣也是停留在一個較低的水平上，同期的交易量不到三百一十萬公頃，僅為集體所有土地面積的2.9%，并且土地的買賣大部分是限制在農(nóng)莊內(nèi)部進行。在1997至2007間的十年內(nèi)，總數(shù)接近2.1萬個農(nóng)莊實現(xiàn)過土地的買賣，總交易次數(shù)達到4萬次，其中只有28.3%的購買者是與農(nóng)莊無關的，71.7%則是農(nóng)莊的成員。

需要指出的是，至少在最初的五年中，獲得了對土地完全控制權利的農(nóng)莊大多數(shù)分布在大都市區(qū)的周圍。1997年，共有193個農(nóng)莊的農(nóng)民實現(xiàn)了對土地的私有化過渡，其中124個屬于56個大都市區(qū)。相反，真正的農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，私有化的水平則很低。這也從一個方面反映出，如果土地沒有發(fā)生用途變更時，土地的增值幅度或者增值期望往往還停留在較低水平，農(nóng)民不會有出賣土地的要求，從而不會提出土地私有的要求。同時，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的收益水平有限并且風險很大，私人資本也沒有顯示出投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的踴躍性，所以，土地買賣尤其是超出農(nóng)莊范圍的買賣是有限的，在此基礎上實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)集中經(jīng)營也停留在一個低的水平上，遠遠沒有達到當初的設想。

另外，根據(jù)農(nóng)業(yè)改革部下屬的農(nóng)業(yè)檢察院公布的數(shù)據(jù)，也顯示出同樣的結(jié)果。在1993年至2008年期間，墨西哥全國共有14,285平方公里的集體所有土地進入了完全控制機制，占分塊劃好歸農(nóng)民個人長期使用土地總面積的5.1%；如果單獨考慮56個大都市區(qū)的情況，這一比例達到13.3%。也就是說，大都市區(qū)的集體所有制土地的私有化水平要遠遠高于全國的平均數(shù)據(jù)。這樣，從集體所有轉(zhuǎn)化為私有的土地總數(shù)中，27.8%集中在56個大都市區(qū)。

上表同時反映出，不同的地區(qū)受益于農(nóng)業(yè)改革的人口結(jié)構(gòu)也存在著顯著的差異。在全國總數(shù)接近四百六十萬的受益者中，64%屬于農(nóng)莊成立時的人員，即集體所有制土地的合法使用者；其他的36%則是后來移居者或者是農(nóng)莊成立時農(nóng)民的后代，他們并沒有使用土地的權利。而在2005年公布的56個大都市區(qū)，二者人口的比例幾乎一致，各占50%。也就是說，居住在大都市區(qū)集體農(nóng)莊的居民，幾乎一半（49.99%）并不是集體土地的法定使用者，遠遠高于全國的平均水平，達14個百分點。從某種程度上講，這些非集體土地法定使用者占用的土地在1992年土地改革之前，不僅是違法的而且屬于非規(guī)范用地。盡管無法準確地判定這些非法或者非規(guī)范用地者，多少屬于后來移居者多少是農(nóng)莊成立時農(nóng)民的后代，但可以肯定的是，大都市區(qū)集體農(nóng)莊的土地被非法侵占和使用的嚴重程度遠比其他地區(qū)高。

同時可以看到，這些地區(qū)土地使用合法化與正規(guī)化依然存在許多工作要做?？傊瑧椃ǖ男拊撘约稗r(nóng)業(yè)法的變革到目前為止，還沒有達到預期的目的，土地集中數(shù)量有限并往往發(fā)生在農(nóng)民之間；尤其重要的是，集體土地還沒有完全自由的進入城市土地市場。

以上內(nèi)容摘自絲路印象(www.miottimo.com)墨西哥事業(yè)部建筑房產(chǎn)課題組

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