美國碳市場發(fā)展現(xiàn)狀、制度設(shè)計與經(jīng)驗啟示

  1、美國碳市場現(xiàn)狀

  碳市場按照運行機制可以劃分為基于配額的碳市場和基于項目的碳市場。由于美國國會未批準(zhǔn)《京都議定書》,美國整體上未參與根據(jù)《京都議定書》建立的基于項目的碳市場。在基于配額的碳市場方面,全球首個自愿碳交易市場芝加哥氣候交易所已在2010年停止運行,目前美國全國統(tǒng)一的強制性碳市場還尚未形成,僅以區(qū)域性配額交易市場為主,主要包括區(qū)域溫室氣體倡議(RGGI)和加州碳排放交易體系(CCTP),此外還包括諸如交通與氣候倡議TCI-P等規(guī)模較小或處于準(zhǔn)備階段的碳市場。

  芝加哥氣候交易所(ChicagoClimateExchange,CCX)是世界首個自愿性碳交易平臺,于2003年成立,主要從事碳排放權(quán)現(xiàn)貨及相關(guān)衍生品的交易,交易主體包括全球的減排企業(yè)和金融投資者。芝加哥氣候交易所由登記、交易和清算平臺組成,以會員制運行,其會員最多時達450家,涉及電力、能源、航空、交通等多個行業(yè)。芝加哥氣候交易所的交易對象包括二氧化碳等在內(nèi)的6種溫室氣體。

  區(qū)域溫室氣體倡議(TheRegionalGreenhouseGasInitiative,RGGI)由康涅狄格州等州于2003年成立,并在2008年正式啟動碳市場,現(xiàn)有11個成員州。各州共同設(shè)立了非營利組織RGGI公司提供碳市場的行政和技術(shù)服務(wù),RGGI董事會成員由成員州的能源和環(huán)境監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人組成。RGGI的管控對象為火力發(fā)電機組超過25兆瓦的電力企業(yè)。在達成減排目標(biāo)上設(shè)置分階段實施的策略,一般3年為一個履約期,目前正處于2021—2023年間的第五個合規(guī)期。RGGI的配額發(fā)放方式以拍賣為主,拍賣得到的配額可在二級市場上交易。

  加州碳排放交易體系(CaliforniaCap-and-TradePro-gram,CCTP)是加州在西部氣候倡議(WCI)的框架內(nèi)建立起來的。目前僅有美國的加州和加拿大新斯科舍省和魁北克省3個成員。2014年,加州和加拿大魁北克省碳市場進行了互通,加拿大安大略省也已宣布了建立碳市場并連接入加州—魁北克省碳市場的意向。自2012年以來,加州碳市場共進行了38次拍賣,拍賣標(biāo)的以現(xiàn)貨配額為主。

  除RGGI和CCTP外,美國還有3個碳市場,其中最為重要的是交通和氣候倡議(TCI-P),此外還包括馬薩諸塞州和華盛頓州的州內(nèi)碳市場。

  2、美國碳市場的制度設(shè)計

  2.1基礎(chǔ)架構(gòu)

  本部分主要以RGGI和加州兩個碳市場為主要研究對象,從碳市場的關(guān)鍵要素、監(jiān)督管理體系和評估改進體系等方面敘述美國碳市場的基礎(chǔ)架構(gòu)。

  2.1.1碳市場的關(guān)鍵要素

  在覆蓋方法上,RGGI的覆蓋方法較為簡單,直接將參與范圍內(nèi)火力發(fā)電機組超過25兆瓦的發(fā)電廠納入監(jiān)管。加州在將電力、工業(yè)和建筑部門直接納入監(jiān)管的同時,還通過納入石油等能源分銷商的方式將交通運輸業(yè)納入碳市場。

  在排放總量方面,加州和RGGI碳市場的排放總量設(shè)定一般通過確定一個履約期或一個階段的減排目標(biāo),再以某個年份排放量作為基點,按照線性速率遞減方式確定未來各年的減排目標(biāo)。同一履約期或階段的減排系數(shù)一般相同,不同履約期的減排系數(shù)則減排目標(biāo)和運行效果作適當(dāng)調(diào)整。

  在配額購持安排方面,不同碳市場的安排不盡相同。加州單個強制性納入碳市場的企業(yè)購買碳配額的上限為拍賣總配額的25%,其他金融機構(gòu)購買碳配額的上限為4%。對于購買到的配額,RGGI和加州碳市場都允許無限期存儲,但加州碳市場的每個實體在特定年份的存儲限額受到基準(zhǔn)值和該年份碳配額預(yù)算的影響。

  在拍賣收入使用方面,RGGI的拍賣收入會返還各參與州,主要投資于清潔能源、節(jié)能技術(shù)和對低收入者的電費補助等方面。從2009年以來,RGGI共獲得拍賣收入47億美元,其中2021年獲得拍賣收入9.26億美元。加州將拍賣收入存入溫室氣體減排基金,并由州立法機構(gòu)投資于氣候變化投資。從2013年至2021年,加州碳市場共獲得拍賣收入192億美元,其中105億美元已經(jīng)被投資于低碳技術(shù)開發(fā)、農(nóng)業(yè)等可持續(xù)發(fā)展和低收入人群補助等領(lǐng)域。

  在抵消機制方面,RGGI允許的抵消項目包括垃圾填埋氣捕捉和燃燒、六氟化硫捕捉和回收、造林、天然氣能效提高等。RGGI規(guī)定一個企業(yè)使用的碳抵消項目不應(yīng)超過企業(yè)總排放量的3.3%,但單位碳排放價格高于

  7美元時,碳抵消項目占比可由3.3%上浮至5%

  10%,這種彈性抵償占比的機制設(shè)計有助于平抑碳價。在抵消項目的區(qū)域限定上,RGGI和加州都允許用以抵消的項目須位于美國國內(nèi),加州還進一步側(cè)重于為本州提供環(huán)境效應(yīng)的項目。

  2.1.2碳市場的監(jiān)督管理體系

  在運行模式上,加州和RGGI都設(shè)置了非營利實體提供配額登記和拍賣管理等服務(wù)。加州通過由西部氣候倡議(WCI)管理的拍賣平臺和魁北克省聯(lián)合進行配額拍賣。在主管機構(gòu)設(shè)置上,加州的主管機構(gòu)為加州空氣資源委員會(CARB),負(fù)責(zé)一二級市場的監(jiān)管管理。RGGI作為區(qū)域間碳市場,其具體行政和技術(shù)服務(wù)支持由各州聯(lián)合成立的非營利性組織RGGI.Inc.負(fù)責(zé),各成員州的主管部分負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)的市場監(jiān)管。除自身監(jiān)管外,RGGI還引入了獨立的第三方市場監(jiān)管機構(gòu)PotomacEconomics,負(fù)責(zé)審查市場參與者在拍賣和交易過程中的市場操縱行為,并就碳市場的運行進行評估。

  在碳排放的核查機制方面,加州和RGGI均要求燃煤設(shè)備需采用連續(xù)排放檢測(CEM)裝置直接測定碳排放量,燃?xì)夂腿加驮O(shè)備可以基于燃料使用量通過計算得出碳排放量,兩者均須受管控企業(yè)報送年度排放報告并對其進行核查。加州還要求企業(yè)報送涵蓋碳排放量計算方法的監(jiān)測計劃,此計劃需經(jīng)主管機構(gòu)批準(zhǔn)。此外,加州碳排放量的報告需通過電子溫室氣體報告工具進行(Cale-GGRT)。

  在處罰規(guī)則方面,加州和RGGI對于違反履約義務(wù)的行為制定了嚴(yán)格的處罰規(guī)則。加州規(guī)定,企業(yè)持有的碳配額若不足以覆蓋碳排放量,在補足履約缺口后,還需額外上交未履約缺口3倍的碳配額,額外上交的碳配額會通過拍賣機制重新投放至碳市場。針對不履行上述義務(wù)的行為,加州將對于每天每噸未履約的碳配額缺口罰款1000~10000美元,并根據(jù)企業(yè)行為增加金額。RGGI要求超額排放的企業(yè)上交超額排放量3倍的配額,該企業(yè)所在州也可能對于其超額排放行為進行處罰。

  2.2一級碳市場制度設(shè)計

  2.2.1配額發(fā)放方式

  RGGI在創(chuàng)立之處便有90%以上的配額通過拍賣方式發(fā)放,加州的配額發(fā)放方式既有拍賣,也包含了碳配額的免費分配,但通過拍賣方式出售的配額比重將不斷增加。在分配方式上,加州針對不同的分配對象采用了不同的分配方式,對于事業(yè)部門使用了“委托拍賣”的方式進行分配,即這些企業(yè)在獲得免費的配額之后不能直接用于履約義務(wù),需要通過強制性的拍賣將配額售出,所獲得的收入用以減排技術(shù)開發(fā)和補貼客戶。在拍賣實踐中,委托拍賣的碳配額將先于普通碳配額被出售。目前,加州是全球唯一使用委托拍賣方式的碳市場。

  2.2.2拍賣價格確定方式

  一級市場的價格主要通過拍賣產(chǎn)生。在配額拍賣形式上,RGGI和加州碳市場都采取了季度性的單輪統(tǒng)一價格密封投標(biāo)方式。在這種拍賣方式中,競拍者同時密封提交其對配額的需求計劃,包括對碳配額的需求數(shù)量和期望價格,所有這些需求計劃構(gòu)成了市場競拍者的需求曲線,需求曲線與碳配額供給量相交的點所對應(yīng)的價格即為成交價格,所有市場競拍者都將按照成交價格購買配額。在拍賣結(jié)束后,加州和RGGI碳市場會進行完整的信息披露,包括成交價格和成交量等信息。當(dāng)配額的需求量低于拍賣數(shù)量時,未售出的碳配額會被存儲,并在之后的季度拍賣中被繼續(xù)拍賣。

  2.2.3拍賣價格的穩(wěn)定方式

  RGGI和加州都設(shè)置了碳價控制工具,值得注意的是,加州碳市場用以穩(wěn)定價格的碳配額主要來自于先前拍賣未售出的碳配額,因此穩(wěn)定碳價的工具本質(zhì)上并未改變市場碳排放總量。RGGI則引入了排放總量之外的碳配額用以穩(wěn)定價格,因此穩(wěn)定碳價的操作可能造成市場總排放量的變動,影響碳市場所期望達到的減排目標(biāo)。RGGI的碳價穩(wěn)定工具主要包括拍賣底價、成本控制儲備(CCR)和排放控制儲備(ECR)等。加州在拍賣市場也設(shè)置了拍賣底價。但與RGGI較低的拍賣底價不同,加州的拍賣底價一直處于較高水平且逐年增長,使得拍賣的成交價格一路走高。為了避免企業(yè)減排成本過高,加州實施了配額價格控制儲備(APCR)。

  2.2.4一級市場參與主體

  參與RGGI碳市場拍賣的包括強制納入碳市場的合規(guī)企業(yè),以及沒有合規(guī)任務(wù)的投資者,參與主體包括但不限于個人、企業(yè)、非營利組織、中介公司等,在二級市場上從事碳遠期、期權(quán)、期貨等交易的金融機構(gòu)和符合要求的外國企業(yè)等也可以參與拍賣。平均而言,在RGGI碳市場拍賣的配額中,約有73%為合規(guī)實體,剩余27%為各類投資者。在2022年第一季度拍賣結(jié)束后,RGGI二級市場上流通的碳配額中61%由各類投資者持有。

  2.3二級碳市場制度設(shè)計

  2.3.1碳交易市場整體結(jié)構(gòu)

  美國碳市場并未設(shè)置明確的做市場制度,企業(yè)除了通過一級市場的拍賣獲得配額外,還可以在二級市場上通過場外交易、碳配額期貨期權(quán)等衍生品的方式獲得碳配額。二級碳交易市場包括碳配額的直接交易和衍生品交易,碳配額的直接交易是指企業(yè)間直接進行交易以購買碳配額,碳配額的直接交易以場外交易為主,交易雙方需在碳配額登記管理系統(tǒng)完成配額的劃轉(zhuǎn)。碳配額的衍生品交易為場內(nèi)交易,可交易品種主要為期貨和期權(quán)。成熟的碳衍生品市場可以促進價格發(fā)現(xiàn)、對沖現(xiàn)貨價格風(fēng)險、完善碳市場結(jié)構(gòu)和增強碳市場活力等作用。

  2.3.2碳交易市場運行分析

  (1)交易總量分析

  美國碳市場的碳衍生品交易量從2016年的78.4萬手(即7.84億噸碳配額)增加至2021年的276.28萬手,年均復(fù)合增長率為23.36%。從分市場來看,加州碳衍生品交易量在2016年初與RGGI碳市場交易量持平,2016至2018年交易量波動上升,2019年開始快速增加,到2021年末已占據(jù)美國碳市場衍生品總交易量的86.2%;RGGI碳衍生品交易量在2016—2018年呈下降趨勢,2019年以后緩慢波動上升,但占美國碳衍生品交易量比重依然較小。

  (2)交易品種分析

  從衍生品交易類別來看,碳期貨是占比最大的交易品種,遠高于碳期權(quán)。期貨交易量占總交易量的比重自2017年一直在80%左右。從分季度來看,加州碳市場期貨的交易量在三季度較小,期權(quán)的交易量則呈現(xiàn)出上半年交易量大于下半年的特點。排除掉季度波動,加州碳市場期權(quán)交易量在2016—2021年的年均復(fù)合增長率為22.26%。

  (3)交易價格分析

  碳配額二級市場價格由碳配額的期貨等衍生品價格和場外直接交易價格等按照交易量加權(quán)計算而得。加州碳配額的二級市場價格在2014至2016年較為穩(wěn)定,2017至2020年以后呈波動上升趨勢,增長速度較為緩慢,2021年以來碳配額的價格快速升高,2021年末達到近每配額30美元。相較于加州碳市場,RGGI的碳配額的二級市場價格一直處于較低水平,兩者的價格差異主要是由于加州為其碳配額設(shè)置了較高的拍賣底價。

  3、對中國碳市場建設(shè)的經(jīng)驗啟示

  相比美國較為發(fā)達的碳市場建設(shè)和制度設(shè)計,我國碳市場發(fā)展仍處于探索和初步階段,區(qū)域性碳市場和全國性碳市場的協(xié)調(diào)配合亟待改善。從美國的碳市場建設(shè)經(jīng)驗可以得出以下幾點啟示:第一,穩(wěn)妥向拍賣分配方式轉(zhuǎn)型。當(dāng)前我國碳市場以免費分配碳配額為主,小部分配額為有償分配,其中主要是拍賣分配。雖然免費分配的模式下,企業(yè)接受意愿強,政策較易推行,對經(jīng)濟負(fù)面影響相對小,但是會出現(xiàn)尋租問題,且分配效率較低,難以解決政策可持續(xù)性問題。因此,我國也應(yīng)穩(wěn)妥向有償分配方式加速轉(zhuǎn)型。第二,拓寬一級市場交易主體和行業(yè)。當(dāng)前我國全國性碳排放權(quán)交易市場的主體只有作為重點排放單位的電力企業(yè),未包含其他高碳排放行業(yè),建議納入更多的行業(yè)主體,提升碳交易市場活躍度;美國一級市場交易主體包括個人、企業(yè)、非營利組織和中介公司,多元化程度較高,而我國的個人投資者和中介公司則不被允許進入交易市場。第三,設(shè)置成熟的碳價穩(wěn)定機制。當(dāng)前我國碳價格較低,可以考慮設(shè)置拍賣底價,避免過低的價格降低市場主體的積極性。而且為應(yīng)對碳價格可能出現(xiàn)的異常上漲,政府應(yīng)儲備應(yīng)急穩(wěn)定儲備配額,應(yīng)急穩(wěn)定儲備配額總量應(yīng)與總排放固定配額保持固定比例,進而穩(wěn)定碳價格。第四,建議引入第三方市場監(jiān)管機構(gòu)對我國碳市場運行狀況進行監(jiān)督,特別是監(jiān)督市場在拍賣交易過程中是否存在操縱行為,助力碳市場平穩(wěn)運行。