英國新建住房市場現(xiàn)狀問題、對策建議及對我國的啟示

 長期以來，英國面臨著新房供應(yīng)不足的問題。2022年，地方發(fā)展、住房及社區(qū)大臣致信競爭與市場管理局（CompetitionandMarketsAuthority，下文簡稱CMA），建議對新建住房市場開展深入調(diào)查，對政府、行業(yè)和監(jiān)管機構(gòu)提出建議，從而采取相應(yīng)措施確保市場有效運行。國會議員和行業(yè)主體對此表示支持?；诖?，2023年2月，CMA展開對英國新建住房供應(yīng)市場運行機制和問題的調(diào)查，并根據(jù)調(diào)研結(jié)果提出了具體改進建議。

  本次調(diào)查重點包括三個方面：一是分析新房建設(shè)全周期各個環(huán)節(jié)的市場特征與運作方式。從土地開發(fā)到房屋交付，CMA對每個環(huán)節(jié)的參與主體、商業(yè)模式、運作方式和市場性質(zhì)進行研究。二是評估新建住房市場是否存在潛在市場競爭問題。比如，信息不對稱與過度投機行為造成土地與房屋價格上漲、規(guī)劃流程不確定與監(jiān)管成本過高導(dǎo)致的市場準入障礙、市場競爭不足導(dǎo)致的房屋數(shù)量與多樣性不足等。調(diào)查聚焦市場主體行為是否導(dǎo)致競爭機制扭曲、市場信息透明度是否足以支持買家進行有效選擇、房屋開發(fā)商之間是否存在有效競爭這三個方面。三是評估市場競爭問題是否損害消費者利益。除消費者最為關(guān)心的價格因素外，調(diào)查還將一些難以量化的因素如新房的供應(yīng)數(shù)量、可選擇性、質(zhì)量和技術(shù)創(chuàng)新性等納入此次研究。

  一、英國新建住房供應(yīng)市場的現(xiàn)狀和問題

（一）新房供應(yīng)總量長期不足，住房可負擔(dān)性降低

  第二次世界大戰(zhàn)以來，住房問題一直是英國政府密切關(guān)注的焦點。2019屆英國政府承諾，每年在英格蘭新建30萬套住房。蘇格蘭提出確保每年住宅用地供應(yīng)規(guī)模能夠建設(shè)2萬套住房，威爾士估算年住房需求7400套。實際上，英國新房供應(yīng)遠未達到政府提出的目標要求。2022年，英格蘭新建住房數(shù)量不足25萬套，蘇格蘭新建住房2.1萬套，威爾士不到6000套。供應(yīng)總量不足在一定程度上減弱了住房的可負擔(dān)性。以英格蘭為例，房價收入比已經(jīng)達到8.4，租金水平超出收入30%的可負擔(dān)標準，特別是倫敦、東南部和東部地區(qū)的房屋供給嚴重不足。

（二）超半數(shù)住房采用投機性開發(fā)模式，開發(fā)商利潤率較高

  英國住房開發(fā)模式主要有四類：一是投機性開發(fā)模式，即開發(fā)商盡可能以較低的價格獲取土地，以較高的價格出售房屋，追求利潤最大化，約60%的新房以該模式開發(fā)。二是可負擔(dān)住房模式，包括社會住房、配租和配售型可負擔(dān)住房，價格低于市場價，通常由公共機構(gòu)或注冊住房供應(yīng)商建設(shè)，約30%的新房屬于此類。三是租賃住房模式，由專業(yè)住房租賃機構(gòu)運營管理，租期一般為三年以上。四是團體組織定制住房和自建房模式。

  在投機性開發(fā)模式下，開發(fā)商的利潤率高于完全競爭市場預(yù)期水平。自2012以來，11家頭部開發(fā)商的資本回報率一直高于10%，2017年達到峰值34%，2022年回落至20%。雖然如此，考慮到住房市場的周期性特征，以及需求側(cè)短期利好政策提振，CMA認為暫時無需出臺直接降低開發(fā)商利潤率的舉措，以免加劇長期的市場供應(yīng)不足問題。

（三）土地供應(yīng)潛力較為充足，土地儲備并非住房供應(yīng)的限制因素

  除倫敦等個別城市外，英國大部分地區(qū)土地供應(yīng)潛力充足，且以競爭性招標程序為主。2022年，約82%的土地采用招投標方式出售，大部分開發(fā)商都有獲得土地的機會與條件。然而，相較于大型開發(fā)商，中小企業(yè)在獲得土地方面更具挑戰(zhàn)。2022年，土地中介促成交易的地塊中，38%由TOP11開發(fā)商購得，土地所有者更傾向于將土地出售給大型企業(yè)。

  雖然大型開發(fā)商在獲取土地方面更有優(yōu)勢，但考慮到規(guī)劃系統(tǒng)的特征，這些開發(fā)商一般不會長期“捂地”，這意味著開發(fā)商的戰(zhàn)略性土地儲備一般不會造成土地供應(yīng)壟斷，進而扭曲市場供給。2022年，對于已獲規(guī)劃許可的地塊，TOP11開發(fā)商平均持有的時長為2.5-4.5年，對于未獲得規(guī)劃許可的地塊，平均持有時長為4年。

  土地市場運作機制和開發(fā)商的土地儲備行為并非導(dǎo)致住房供給緊張的直接原因。雖然開發(fā)商土地儲備規(guī)模較大，但這主要是為了應(yīng)對規(guī)劃審批時間過長及其不確定性而作出的理性選擇。不解決規(guī)劃系統(tǒng)的基礎(chǔ)性問題，單純地降低開發(fā)商土地儲備水平，可能會對住房供給產(chǎn)生負面影響。

（四）新房質(zhì)量滿意度和行業(yè)創(chuàng)新水平較低

  在一個運作良好的市場中，充分競爭可促進開發(fā)商提高質(zhì)量、尋求創(chuàng)新，但現(xiàn)實情況并非如此。英國購房人滿意度調(diào)查顯示，竣工后短期內(nèi)（一般是8周）滿意度較高。隨著居住時間增長，房屋質(zhì)量問題逐漸顯現(xiàn)，高昂的維修費用以及漫長的維修過程導(dǎo)致滿意度下降。

  房地產(chǎn)行業(yè)創(chuàng)新水平相對較低，可持續(xù)性創(chuàng)新主要靠行業(yè)監(jiān)管推動，而非靠行業(yè)自身發(fā)展驅(qū)動。近年來，英國政府鼓勵使用現(xiàn)代建造方式（modernmethodsofconstruction），包括房屋主體結(jié)構(gòu)預(yù)制造、非結(jié)構(gòu)構(gòu)件預(yù)制等，以提高建造精度、縮短施工時間、最大限度減少現(xiàn)場排放。2018年，英國政府工業(yè)戰(zhàn)略（IndustrialStrategy）鼓勵在建筑業(yè)中采用預(yù)制等施工方法。許多大的開發(fā)商加大了提升創(chuàng)新能力的投資，如TOP11開發(fā)商中有8家投資、收購或成立了主體結(jié)構(gòu)預(yù)制供應(yīng)部門。雖然如此，高昂的初期投資仍然是阻礙相關(guān)技術(shù)廣泛應(yīng)用的主要障礙。2020年，僅約6%—10%的新建住房采用該方式建造。實際上，現(xiàn)代建造方式在英國并不是新鮮事物，第二次世界大戰(zhàn)后為應(yīng)對嚴重的住房短缺問題，英國曾推廣使用過“預(yù)制件”以加快建設(shè)速度。但當時通過這種方式建造的房屋存在較多質(zhì)量問題，“預(yù)制件”在購房人、建筑商、投資方和保險公司中一直遭受詬病，其進一步發(fā)展應(yīng)用受到了限制。

（五）配套公共設(shè)施由私營管理公司接管，費用高昂且難以預(yù)估

  住房項目配套的道路、排水系統(tǒng)公共空間等設(shè)施，若未按照計劃建造或未達到一定建設(shè)標準，地方政府和公共機構(gòu)一般會拒絕接管。目前，越來越多的配套設(shè)施交由私營管理公司管理。2021年，TOP11開發(fā)商建成的房屋中，80%以上由私營公司管理配套設(shè)備。2022年，平均每戶居民支付管理費用高達358英鎊，約占房價的1‰。令人擔(dān)憂的是，管理費用中有60%用于行政管理，而非直接用于設(shè)施維修。隨著房屋和設(shè)施老化，居民可能需要承擔(dān)愈加高昂且難以預(yù)測的管理費用。根據(jù)CMA對14家私營管理公司的調(diào)查，約有20%的房屋配套設(shè)施為嵌入式管理（embeddedmanagementarrangement），即在購房合同中指定管理公司（一般為土地所有權(quán)人）。這類管理公司競爭壓力不足，往往缺少以合理成本提供高質(zhì)量服務(wù)的動力。此外，業(yè)主難以更換該類公司，權(quán)益無法得到充分保護。

  二、產(chǎn)生問題的原因及建議對策

（一）規(guī)劃系統(tǒng)復(fù)雜且規(guī)劃許可審批過程存在較大不確定性英國規(guī)劃系統(tǒng)的特性和運作機制是導(dǎo)致新房供應(yīng)不足的重要原因。一是規(guī)劃系統(tǒng)復(fù)雜且不確定性強。規(guī)劃系統(tǒng)自身的各項改革、多元政策目標之間的協(xié)調(diào)難題等多重因素，導(dǎo)致規(guī)劃許可審批過程存在較大不確定性，增加了開發(fā)商的前期投入成本，降低了其申請規(guī)劃許可的積極性。比如，英格蘭出臺生物多樣性凈增益政策，將生態(tài)環(huán)境保護作為高度優(yōu)先事項，給住房開發(fā)項目審批帶來了很大不可預(yù)測性。再如，在蘇格蘭制訂《2019年規(guī)劃法案》的過程中，地方政府延緩了規(guī)劃編制工作，增加了許可審批的不確定性。二是規(guī)劃許可獲批數(shù)量有限。地方規(guī)劃部門缺乏明確的目標和有效的激勵機制來加大住房供應(yīng)，規(guī)劃許可數(shù)量限制了住房供應(yīng)量。只有每年獲批的規(guī)劃許可數(shù)量高于住房供應(yīng)目標一定水平，才能保證足夠的新房交付量，因為獲批的規(guī)劃許可中有一定比例無法在有效期內(nèi)開工建設(shè)。但以英格蘭為例，近年來獲批的許可總數(shù)僅略高于30萬個，不足以支持住房供應(yīng)目標完成。三是規(guī)劃更新滯后。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃更新不及時或規(guī)劃缺位的地區(qū)，住房供應(yīng)水平往往較低。截至2021年，英格蘭只有不到40%的規(guī)劃是近五年內(nèi)編制的，凸顯了規(guī)劃編制的嚴重滯后。四是規(guī)劃許可審批周期長。以英格蘭為例，2021年，能在規(guī)定的13周內(nèi)開始審核的規(guī)劃許可申請比例僅為12%。2020—2022年，規(guī)劃許可獲批的平均時長甚至超過一年。此外，由于地方規(guī)劃機構(gòu)規(guī)避風(fēng)險、政策要求日益增加等原因，申請時需要提交的證明材料數(shù)量大幅增加，手續(xù)費用依據(jù)不同用地面積約為10萬—90萬英鎊。

  增加新房供應(yīng)的根本手段是改進規(guī)劃系統(tǒng)。首先，通過地方規(guī)劃設(shè)定明確、可衡量的住房供應(yīng)目標。一是構(gòu)建基于人口增長、遷移趨勢和經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)的動態(tài)需求預(yù)測模型，科學(xué)設(shè)定目標并進行定期調(diào)整，確保規(guī)劃目標與地方真實需求保持一致。二是通過住房交付測試（housingdeliverytest）對住房供應(yīng)情況進行評估，并根據(jù)評估結(jié)果采取相應(yīng)政策措施。若交付量低于住房需求的95%，則應(yīng)制訂行動計劃，評估交付不足的原因，并確定未來幾年增加交付量的措施；若交付量低于需求的85%，除制訂行動計劃外，還應(yīng)在住房用地供應(yīng)五年計劃中增加20%的緩沖量；若交付量低于需求的75%，則應(yīng)進一步啟用國家規(guī)劃政策框架中的可持續(xù)發(fā)展假定。其次，建議政府通過有效的財政激勵和懲罰措施來加強地方規(guī)劃的確定性。對及時編制或更新規(guī)劃的地區(qū)給予一定專項資金獎勵。若長期規(guī)劃缺位或更新不及時，則限制地方規(guī)劃部門駁回規(guī)劃許可申請的權(quán)利?？蓞⒖加⒏裉m新房獎勵計劃（newhomebonusscheme），對于住房供應(yīng)增長的地區(qū)提供資金獎勵，由國家每年撥款，不指定用途，地區(qū)議會和縣議會按照八二分成。再次，精簡規(guī)劃程序。為符合規(guī)劃的申請設(shè)立快速審批通道，降低準入門檻，減少開發(fā)商特別是中小型開發(fā)商所面臨的不確定性，推動因規(guī)劃審批成本過高而一度被認為不具可行性的項目落地。

（二）私營開發(fā)商投機性開發(fā)模式存在較大局限

  私營企業(yè)往往以追求高利潤為核心目標，缺少增加住房供應(yīng)特別是可負擔(dān)住房供應(yīng)的動力，主要表現(xiàn)如下：一是開發(fā)商有意控制住房建設(shè)速度。英國一手房交易占比僅約11%，開發(fā)商難以通過限制供應(yīng)量來抬高房價。他們更傾向于調(diào)控建設(shè)速度，旨在穩(wěn)定市場供需關(guān)系，維持房價水平。二是開發(fā)商傾向于壟斷市場，包括共享有關(guān)銷售價格和銷售率等非公開信息，以提升土地競購、房屋定價、建設(shè)速度等決策的準確性。這種行為一定程度上“阻止并扭曲”了市場競爭。雖然它不是住房供給不足的關(guān)鍵因素，但確實影響了新房建造速度和定價。三是開發(fā)商偏好建設(shè)高利潤的住房產(chǎn)品，對于租賃住房等長期微利住房產(chǎn)品供給動力不足。

  改善住房供應(yīng)情況，還要減少對投機性開發(fā)模式的過度依賴。首先，推動更加穩(wěn)健、可持續(xù)的住房供應(yīng)模式發(fā)展，包括自建房、租賃住房和公共住房等。這些開發(fā)模式風(fēng)險較小，開發(fā)商愿意接受相對更少的投資回報，有助于降低新房價格。其次，建立多元化的住房供應(yīng)市場。在規(guī)劃許可審批中明確提出多樣性審查要求，增加細分市場產(chǎn)品類型，吸引更廣泛的購買群體，提升市場活躍度和銷售速度。再次，重視小型地塊開發(fā)建設(shè)。小型地塊建設(shè)速度更快，且少量房屋一次性入市不易引起價格波動。建議地方政府制定相關(guān)政策，要求1公頃以下的小型地塊占比不少于10%，以滿足不同人群的住房需求。最后，減少中小企業(yè)的進入和擴張壁壘。中小企業(yè)在大型開發(fā)商較少涉及的小型地塊或具有挑戰(zhàn)性的地塊的開發(fā)方面更有優(yōu)勢，政府應(yīng)出臺稅收優(yōu)惠，簡化審批流程，鼓勵中小企業(yè)開發(fā)建設(shè)多元化住房產(chǎn)品。

（三）僅靠市場手段難以推動房屋質(zhì)量和創(chuàng)新水平提升

  提高質(zhì)量和創(chuàng)新水平不能僅依賴市場競爭的力量，還需要政府加強監(jiān)管和政策支持。一是房屋質(zhì)量信息主要來源于英國房屋開發(fā)商協(xié)會的星級評級制度，但該評級在準確性和區(qū)分度方面尚有不足，購房者無法獲得全面準確的房屋質(zhì)量信息。二是現(xiàn)代建造方式成本高昂。房地產(chǎn)市場具有周期性，住房需求起伏較大，開發(fā)商不得不承擔(dān)較大的工業(yè)化生產(chǎn)初始投資成本和風(fēng)險。加之第二次世界大戰(zhàn)后的失敗教訓(xùn)，市場對預(yù)制件應(yīng)用認可度較低。

  為了提供更高品質(zhì)的住房，需在房屋質(zhì)量和創(chuàng)新方面加強政府引導(dǎo)和監(jiān)管。首先，制定一套統(tǒng)一的強制性新房建設(shè)規(guī)范，包括明確的責(zé)任劃分和糾紛解決機制。成立獨立調(diào)查機構(gòu)，定期對新房質(zhì)量和服務(wù)進行消費者滿意度調(diào)查，并公布關(guān)鍵質(zhì)量信息。其次，建立“新建住房監(jiān)察員制度”，為購房者提供公正、透明的途徑來解決與新建住房相關(guān)的糾紛。購房者可投訴質(zhì)量不達標、設(shè)計缺陷、合同履行不當?shù)葐栴}，由監(jiān)察員負責(zé)受理、調(diào)查調(diào)解、強制執(zhí)行、提出政策建議，協(xié)助購房者與開發(fā)商進行協(xié)商，努力形成公平、合理的解決方案。再次，鼓勵開發(fā)商為新房購買保險。房屋竣工前，若出現(xiàn)交付問題，由保險公司退還預(yù)付款；竣工后兩年內(nèi)，如果房屋出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性損壞，開發(fā)商必須負責(zé)修繕且承擔(dān)所有相關(guān)費用；竣工后第3—10年，由保險公司負責(zé)結(jié)構(gòu)性損壞的修繕及相關(guān)費用。最后，加大對開發(fā)商采用現(xiàn)代建造方式的政策監(jiān)管和資金支持力度，鼓勵中小企業(yè)開發(fā)創(chuàng)新住房產(chǎn)品。

（四）配套公共設(shè)施政府接管率降低，私營管理公司無法切實保障購房者權(quán)益

  道路、排水系統(tǒng)等配套公共設(shè)施交給私營公司管理后，購房者初期難以全面了解管理和收費細節(jié)，可能在入住一段時間后才發(fā)現(xiàn)私營公司維護管理水平有限，亂收費現(xiàn)象嚴重。

  提高住宅配套公共設(shè)施管理水平是維護購房者合法權(quán)益的重要環(huán)節(jié)。首先，新建住房項目的配套公共設(shè)施不得交由私營公司管理。配套設(shè)施建設(shè)應(yīng)符合嚴格的通用標準，驗收后由地方政府統(tǒng)一接管。若建成后未達標，開發(fā)商應(yīng)自行補救并承擔(dān)相應(yīng)費用；若開發(fā)商無法自行建設(shè)達標，可以向政府繳納保證金，委托第三方機構(gòu)進行修繕。開發(fā)商向地方政府交付公共設(shè)施時，應(yīng)同時支付一次性設(shè)施維護費用。長期來看，設(shè)施運營維護費用應(yīng)納入地方總體預(yù)算，可考慮以《地區(qū)平衡發(fā)展和再生法案》（LevellingUpandRegenerationAct）中提出的基礎(chǔ)設(shè)施稅作為設(shè)施維護的可持續(xù)資金來源。其次，若配套公共設(shè)施仍由私營公司管理，要加強消費者權(quán)益保護。管理公司要根據(jù)服務(wù)水平合理定價，向購房者提供明確、全面、真實的收費信息，禁止以“升級項目”“可選項目”等名義變相收取額外費用，應(yīng)定期公布公司財務(wù)報告，使行政費用透明化。同時，明確居民更換管理公司的途徑和程序。再次，加大監(jiān)管力度。一方面，可設(shè)立國家監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)強制執(zhí)行相關(guān)標準、調(diào)查起訴違法行為等；另一方面，賦予地方政府更多自主裁量權(quán)，在市場失靈時及時介入。

  三、對我國新房供應(yīng)市場的啟示

（一）強化住房發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)作用，科學(xué)設(shè)定目標，聯(lián)動配置要素

  建立健全國家、省（區(qū)）、城市三級住房發(fā)展規(guī)劃體系，科學(xué)設(shè)定住房供應(yīng)目標并定期進行規(guī)劃實施評估。一是研究構(gòu)建標準化住房需求預(yù)測模型，統(tǒng)籌考慮人口增長和流動趨勢、家庭結(jié)構(gòu)變化、住房可負擔(dān)能力、土地供應(yīng)潛力等因素，結(jié)合地方實際情況，動態(tài)調(diào)整模型參數(shù)，準確研判市場，保障各類住房需求。二是以住房發(fā)展規(guī)劃為抓手，科學(xué)配置要素資源。根據(jù)住房需求，有針對性地確定住宅用地供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)和區(qū)位，確定房地產(chǎn)融資規(guī)模，探索建立以住房發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)的中央專項財政資金投放機制，統(tǒng)籌老舊小區(qū)改造、城中村改造、保障性住房建設(shè)等相關(guān)資金。三是定期對住房發(fā)展規(guī)劃實施情況進行評估，制定切實有效的政策舉措推進規(guī)劃目標實現(xiàn)，提出完善土地、金融、財稅等配套政策的建議。

（二）供給端持續(xù)發(fā)力，增強住房供給多樣性

  深化住房供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進一步完善“市場+保障”的住房供應(yīng)體系。一方面，以市場為主滿足居民多層次多樣化住房需求，發(fā)展多元化住宅產(chǎn)品，如代際住宅、智能住宅等，為群眾建設(shè)品質(zhì)高、科技新、服務(wù)好的房子。另一方面，以政府為主保障基本住房需求，加快建設(shè)保障性住房，加大保障性租賃住房、公租房等供給，探索由社會機構(gòu)提供保障房，不斷完善住房保障體系。此外，賦予城市一定的自主權(quán)，結(jié)合城市更新、城中村改造等工作，激活低效存量用地，特別是將小型地塊用于保障性租賃住房、青年公寓建設(shè)，拓寬住房供給渠道。

（三）加大政府監(jiān)管和政策支持，著力提升住房質(zhì)量和創(chuàng)新水平

  一是大力推進“好房子”建設(shè)，引導(dǎo)制訂以“綠色、低碳、智能、安全”為核心的建設(shè)標準，涵蓋結(jié)構(gòu)質(zhì)量、設(shè)計、用材、裝修、智能家居等方面，適應(yīng)住房需求從“有沒有”向“好不好”轉(zhuǎn)變。二是建立具有較高認可度的住房認證評級系統(tǒng)，提升開發(fā)商參與認證的積極性，使購房人更加方便快捷地獲取住房質(zhì)量信息。三是鼓勵應(yīng)用新型建造方式，特別是在政府工程建設(shè)項目中加以推廣，完善相應(yīng)的資金激勵和監(jiān)管措施。

（四）提高新建住房物業(yè)管理及配套公共設(shè)施管理服務(wù)水平

  一是研究建立覆蓋房屋全生命周期的房屋安全管理機制。建立全生命周期房屋保險制度，在新房竣工前保交付，竣工后保維修管理?？煽紤]將購買房屋保險與銀行發(fā)放開發(fā)貸款、個人按揭貸款掛鉤，鼓勵開發(fā)商和購房人積極購險。建立房屋養(yǎng)老金制度，統(tǒng)籌專項維修資金、一定比例土地出讓金、財政獎補資金等，可借鑒社?；鸸芾砟Ｊ?，通過公共賬戶和個人賬戶為住房長期維修保養(yǎng)提供資金保障。建立房屋定期體檢制度，及時監(jiān)測房屋質(zhì)量安全，查找隱患并提出處置方案。二是加強監(jiān)管部門及相關(guān)職能部門的管理和引導(dǎo)，制訂嚴格的管理規(guī)范和標準，加強監(jiān)督和財務(wù)監(jiān)管，加大執(zhí)法力度，對于投訴糾紛和違法行為要及時介入，依法處理。三是大力推進業(yè)主委員會建設(shè)，設(shè)立業(yè)委會監(jiān)督機制，對管理企業(yè)開展常態(tài)化考核，建立考核通報制度和督促整改制度。四是定期對購房者滿意度進行調(diào)查，公布滿意度得分、投訴率、維修率等信息，促進形成公開透明的市場競爭環(huán)境，提升管理服務(wù)水平。