深入分析韓國食品安全的制度法規(guī)與認證體系對我國的啟示

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:24 瀏覽：2986 收藏

韓國農村經(jīng)濟研究院開展的“2013年國民對農業(yè)和農村地區(qū)的認知”調查結果顯示，在政府實施的諸多農業(yè)政策中，城市居民最感興趣的領域是“安全食品供應”，所占比重為20.6%，其次是“環(huán)境友好型農產(chǎn)品的生產(chǎn)和分銷”，達到14.7%，再次為“農產(chǎn)品價格”，占13.5%。由于環(huán)境友好型農產(chǎn)品的生產(chǎn)也屬于食品安全的范疇，因此，前兩部分的加總至少有35.3%的城市居民對食品安全高度關注。換言之，超過三分之一的城市居民對農產(chǎn)品安全問題抱有深度的擔憂。在該調查中，當問及“過去五年農產(chǎn)品安全改善程度”時，高達24.2%的城市居民認為“沒有改善”。盡管消費者對安全食品供應普遍關注，但對食品安全的信心卻呈現(xiàn)不足，這是由于不斷爆發(fā)的食品安全事故和大規(guī)模牲畜疾病事件所致。上述結果顯示，許多消費者更愿意購買綠色有機或得到安全認證的食品，盡管此類食品價格相對較高。

雖然韓國政府在食品安全監(jiān)管方面進行了大量資金投入和制度體系完善，食品安全依然受到威脅，其主要原因在于食品供應受到外部環(huán)境變化的嚴重影響。這些外部環(huán)境變化主要包括市場的不斷開放和自由貿易協(xié)定的簽署使得食品供應鏈正朝著全球化發(fā)展，另外加上外出就餐、加工食品和家庭替代餐的不斷增多，學校和公司餐廳等大規(guī)模的群體用餐服務也不斷擴大。根據(jù)韓國食品醫(yī)藥品安全處(2014)實施的“2013年全國營養(yǎng)調查”結果顯示，韓國國民每天外出就餐超過一次的比例高達31.7%，其中25.5%的人使用群體用餐服務。

在此背景下，韓國政府正試圖通過食品行業(yè)的發(fā)展，為停滯不前的農業(yè)尋找一條新的出路。并且通過改善食品安全監(jiān)管體系來提升消費者對食品安全的信心。為此，韓國政府最近修訂了各類政策法規(guī)，完善食品安全監(jiān)管體系，積極致力于提高食品安全水平。

絲路印象韓國事業(yè)部食品課題組從消費者對食品安全認知的角度出發(fā)，對韓國食品安全監(jiān)管機構的職能和相關政策法規(guī)進行逐一說明，并就主要的食品安全認證體系和績效進行詳細分析。在此基礎上，絲路印象最后總結了韓國食品安全體系對我國的啟示，并展望了未來前景。

一、韓國消費者的食品安全意識

眾所周知，充分了解消費者的食品安全意識，對把握食品安全監(jiān)管體系的整體方向和內容至關重要。韓國農村經(jīng)濟研究院開展的“2013年食品消費行為調查”結果顯示，30.9%的成年消費者認同韓國食品總體是安全的。但是，高達21.6%的成年消費者認為食品并不安全，另外46.4%的消費者認為韓國的食品安全水平只是一般。這一事實表明韓國消費者對食品安全的信心并不是那么高。特別是收入水平和受教育水平越高，認為食品不安全的傾向也很高。

對食品安全存在憂慮的消費者，愿意支付更多的費用來購買更安全的食品。在同樣的問卷調查中，50.7%的韓國消費者愿意支付額外費用來購買更安全的食品，這反映了消費者對食品安全的高度不安。

與此同時，愿意支付額外費用的傾向也隨著受教育水平的提高而顯著上升。另外，消費者對不同就餐地點食品安全的認知也存在差異，對家庭就餐的安全性認可高達88.2%，對學校食堂和公司餐廳的安全性認可比重僅為38.4%，普通餐廳為16.1%，現(xiàn)場烹飪攤點為13.5%，訂餐外賣為8.7%，這些相對于家庭就餐來說安全性認可程度均處于較低水平。

表1 韓國消費者對不同品種以及國內/進口食品的安全性評價

消費者對不同品種以及國內/進口食品的安全性評價

與此同時，在消費者擔心的食品有害物質種類當中，排在首位的是重金屬和環(huán)境激素，所占比重高達21.2%。其次是蔬菜水果中的農藥殘留，所占比重為15.2%。食品添加劑為12.4%，有毒化學藥劑為11.0%，牲畜疾病為8.6%，農牧水產(chǎn)品中的抗生素為7.4%。在50歲以上的消費者中，關注度較高的是農藥殘留、抗生素以及自然毒素(例如，蘑菇，河豚等)。

表1對韓國國內和進口食品進行了分類，并用李克特五分量表來測定消費者對食品安全的評價。綜觀被調查品種的平均得分，國內食品為3.55，進口食品為2.41。與進口食品相比，消費者普遍對國內食品的安全評價得分更高。在國內食品中，安全評價由高到低依次為谷物、水果和蔬菜，然后是肉類、水產(chǎn)品和林產(chǎn)品以及加工食品。值得注意的是，韓國國內食品中加工食品的安全評價得分最低。另外，在進口食品中，得分相對較高的是水果、林產(chǎn)品和谷物，其次是蔬菜、加工食品、來自美國的肉制品和來自日本的水產(chǎn)品。消費者對美國牛肉和日本水產(chǎn)品的安全信賴程度因瘋牛病和日本核電站事故的影響而降低。

二、韓國食品安全法律與監(jiān)管機構

(一)食品安全法律

從圖1可以看到，《食品安全基本法》和《食品衛(wèi)生法》是所有食品安全相關法律的基本法。這些相關法律約有40個法案，包括《農產(chǎn)品質量監(jiān)管法》和《農畜產(chǎn)品衛(wèi)生法》等，都是直接或間接關系到食品安全。在這些法案中，《基本法》是更高形式的法規(guī)，涵蓋《食品安全基本法》《農業(yè)、漁業(yè)、農村和食品工業(yè)基本法》《林業(yè)基本法》《海洋事務和漁業(yè)發(fā)展基本法》以及《消費者基本法》。《兒童膳食安全監(jiān)管特別法》以特別法的形式出現(xiàn)。與農產(chǎn)品安全高度相關的法案包括《環(huán)境友好型農業(yè)振興法》《保健食品法》《水產(chǎn)品質量監(jiān)管法》《學校食品供給法》《牲畜及牛肉可追溯法》《牲畜防疫法》《農藥管理法》《飼料管理法》《醫(yī)藥事務法》以及《飲用水法》等。《保健食品法》為保健類食品的生產(chǎn)、授權、保健功能提供法律依據(jù)。《兒童膳食安全監(jiān)管特別法》規(guī)定了必要的條款要求提供安全和均衡的營養(yǎng)食品，幫助孩子養(yǎng)成良好的飲食習慣?！渡蠹芭Ｈ饪勺匪莘ā分荚诖龠M畜牧業(yè)的發(fā)展，通過有效地防范牲畜流行性病疫來保護消費者，通過建立牛和牛肉信息管理系統(tǒng)來確保肉制品安全。信息管理系統(tǒng)能對畜牧業(yè)的每一個環(huán)節(jié)進行記錄識別，并對牛從出生到銷售的每個環(huán)節(jié)進行跟蹤。

圖1 韓國食品安全相關的法律

《食品安全基本法》于2008年6月頒布，由30個條款組成。該法規(guī)定了國家食品安全政策和體系的基本原則和依據(jù)，以及中央和地方政府對食品安全應該承擔的相關責任。該法旨在管理人民的健康和安全的飲食生活。該法的主要內容有如下七點：首先，國家、地方政府、加工配送運營商的責任和消費者權利都在該法中有明確定義；其次，政府每三年制定“食品安全監(jiān)管基本計劃”；再次，設立食品安全政策委員會，由總理擔任委員長；第四，當危及國民健康的重大食品安全預警發(fā)生時，制定和實施應急計劃，如有需要，對有危害的食品發(fā)布銷售禁令和跟蹤調查；第五，對食品風險因素進行風險評估；第六，建立并宣傳食品安全信息管理系統(tǒng)。最后，消費者參與食品安全相關的委員會，并可以要求對食品進行檢測和分析。

《食品衛(wèi)生法》于1962年1月頒布，2009年2月進行了全面修訂。該法包括102個條款，旨在防范源自食品的衛(wèi)生風險，提高膳食營養(yǎng)質量，提供食品的正確信息，以助于國民的身體健康。因此，《食品衛(wèi)生法》涵蓋了所有的食品安全必要條款，包括關于食品安全衛(wèi)生的監(jiān)管措施，食品行業(yè)應當遵守的法律法規(guī)以及責任相關方應該采取的行為規(guī)范。

(二)監(jiān)管機構

韓國食品安全監(jiān)管有三大機構，即食品醫(yī)藥品安全處、國立農產(chǎn)品質量管理院和農畜產(chǎn)品相關機構。其具體介紹如下。首先是食品醫(yī)藥品安全處。2013年3月韓國將食品醫(yī)藥品安全廳升格為國務總理直屬的食品醫(yī)藥品安全處，并對過去部分屬于農林畜產(chǎn)食品部和海洋水產(chǎn)部的農產(chǎn)品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一整合。食品醫(yī)藥品安全處是一個龐大的機構，下面設有七個局(食品安全政策局，消費者風險防范局，食品營養(yǎng)和膳食安全局，農畜水產(chǎn)品安全局，醫(yī)藥品安全局，醫(yī)療器械安全局以及生物制藥與中藥局)和45個科，下屬機關包括國立食品醫(yī)藥品安全評價院、6個地方食品醫(yī)藥品廳、13個監(jiān)察分所和1772名公職人員。食品醫(yī)藥品安全處處長為內閣部長級別，直接聽命于國務總理。

首先是食品醫(yī)藥品安全處。該處掌管所有食品安全事務，包括政策制定、執(zhí)行、檢查與監(jiān)督以及食品污染物的全國監(jiān)測，通過確保食品從農場到餐桌的安全來保護消費者的健康。食品醫(yī)藥品安全處的職能是執(zhí)行食品的安全風險評估，主要履行以下職責來確保食品安全。第一，加強對假冒偽劣食品的監(jiān)管，擴大對農產(chǎn)品的安全性檢查。對農產(chǎn)品和水產(chǎn)品在生產(chǎn)階段的安全檢查委托給農林畜產(chǎn)食品部和海洋水產(chǎn)部來執(zhí)行。海關對進口食品的監(jiān)管也在加強。通過加強同其他職能部門、警察局、檢察官辦公室和地方政府的合作，根除假冒偽劣食品。對故意造成食品危害的犯罪行為加大懲處力度。

第二，擴大食品安全監(jiān)管的防范功能。為此，危害分析與關鍵控制點體系認證，可追溯系統(tǒng)以及對假冒偽劣食品銷售的監(jiān)管力度都在不斷加強。第三，推廣普及健康的生活方式，營造食品安全環(huán)境。特別是，為防止兒童和學生食物中毒，確保發(fā)育健康，學校餐廳要全面強化衛(wèi)生管理。與此同時，積極誘導廣大消費者參與對食品安全的監(jiān)督，根除假冒偽劣食品，強化風險溝通。

表2 2013年韓國不同種類環(huán)境友好型農產(chǎn)品的認證

其次是食品醫(yī)藥品安全處下屬的國立食品醫(yī)藥品安全評價院，其主要職能是風險評估。韓國食品HaCCP認證中心負責對加工食品及其公司、群體餐飲服務和餐館提供HaCCP的認證服務。同時，國立食品安全信息服務中心負責主要食品種類的可追溯系統(tǒng)。

其次是國立農產(chǎn)品質量管理院。該院是農林畜產(chǎn)食品部的一個分支機構。該機構成立于1998年7月，由農產(chǎn)品檢驗中心和農業(yè)統(tǒng)計局合并組成。國立農產(chǎn)品質量管理院包括總部組織(質量檢驗部門，原產(chǎn)地管理部門，農業(yè)商業(yè)信息服務部門，認證管理小組等)以及1個實驗研究所、9個省級辦事處(每個省一個辦事處)和109個區(qū)域辦公室。食品醫(yī)藥品安全處委托國立農產(chǎn)品質量管理院進行農產(chǎn)品安全監(jiān)測。國立農產(chǎn)品質量管理院還執(zhí)行與農產(chǎn)品安全監(jiān)管和質量管理相關的多種職能。例如，農產(chǎn)品認證體系(環(huán)境友好型農產(chǎn)品認證，良好農業(yè)規(guī)范認證，農產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，受保護地理標志認證等)，原產(chǎn)地管理(原產(chǎn)國標簽系統(tǒng)，餐館原產(chǎn)國標簽系統(tǒng)，轉基因標簽等)，質量檢驗，環(huán)境友好型農產(chǎn)品的直接補貼以及農場的工商登記等。

最后是農畜產(chǎn)品相關機構。主要有如下三個部門。一是動植物檢疫局。該局成立于2011年6月，由國家動物研究檢疫服務中心、國家植物檢疫服務中心以及國家水產(chǎn)品質量檢驗中心合并而成。動植物檢疫局通過動物檢疫(進口動物制品和牲畜制品檢疫)和植物檢疫(進出口植物檢疫，進口害蟲防治，木材檢疫)來防止國外農畜牧產(chǎn)品有害因素的侵入。其主要職能還包括牲畜流行性疾病預防，動植物疾病防控，屠宰場安全監(jiān)管，國內畜牧產(chǎn)品殘留物檢驗，以及動植物衛(wèi)生研究。二是韓國動物產(chǎn)品質量評估院.該院包括本部、10個區(qū)域辦事處(每個省包括首爾市各一個辦事處)以及30個地方辦事處。韓國動物產(chǎn)品質量評估院執(zhí)行牛肉和豬肉可追溯系統(tǒng)。韓國動物產(chǎn)品質量評估院的基本職能是對農畜產(chǎn)品(例如牛肉、豬肉、雞肉、鴨肉和蛋類)提供質量等級判定服務。

表3 2013年韓國不同種類環(huán)境友好型畜牧產(chǎn)品的認證

三是農畜產(chǎn)品HaCCP認證服務。該中心提供對農畜產(chǎn)品和飼料進行HaCCP認證服務。該服務還包括由國立農產(chǎn)品質量管理院委托的環(huán)境友好型農畜產(chǎn)品認證和環(huán)境友好型安全農畜產(chǎn)品的直接補貼。

三、韓國食品安全體系及其實施效果

(一)防御性安全監(jiān)管體系

為了建設防御性食品安全監(jiān)管體系，韓國政府主要采取了以下四項措施。

首先，消除假冒偽劣食品。為了堅決消除假冒偽劣食品，2013年4月成立并啟動了泛政府的“消除假冒偽劣食品特別小組”，由國務總理秘書室和食品醫(yī)藥品安全處領導。在該小組中也包括了公民監(jiān)督小組，由消費者、學生家長以及制造商和經(jīng)銷商等人員組成。監(jiān)管的主要對象是偽造原產(chǎn)地標簽，假冒環(huán)境友好型產(chǎn)品，大型超市中的假冒品牌商品，虛假和夸大事實的廣告，網(wǎng)絡海外食品代購商(應上交進口報告)等。每月對20種加工食品和批發(fā)市場中消費量最多以及產(chǎn)品相關信息不一致的食品進行檢查，例如芝麻油和辣椒粉等。對于多次生產(chǎn)銷售假冒偽劣食品的公司(例如，3年內3次因違反食品相關規(guī)定接受行政處罰的公司)將被列入黑名單，并受到嚴格監(jiān)管。從2014年1月起，嚴重性食品安全犯罪行為(銷售有害食品，銷售患病動物肉制品，使用有毒草藥等)將被判處有期徒刑(1年以上，7年以下)，并處以最高10倍銷假所得收入的罰款。

表5 韓國良好農業(yè)規(guī)范GAP認證趨勢

其次，全國范圍內普及交易自動控制系統(tǒng)。該系統(tǒng)是指，當某種食物產(chǎn)品經(jīng)權威機構檢查被證實為有害時，該信息將即時發(fā)送到零售商的PＯＳ機上，并自動關閉該食品的市場交易。這一系統(tǒng)具有很強的時效性，產(chǎn)品一經(jīng)證實為有害后，政府發(fā)布官方聲明，立即禁止銷售并實施召回措施。目前，14萬家大賣場中的4萬家已經(jīng)使用了該系統(tǒng)，計劃到2017年將擴大到8萬家。

再次，建立綜合食品安全網(wǎng)。為了實現(xiàn)食品安全信息共享，韓國政府在2014年建立了“綜合食品安全網(wǎng)”，目標是將12家政府機構包括安全行政部和農林畜產(chǎn)食品部管理的169大類的食品安全信息聯(lián)網(wǎng)。該項目旨在，通過將編號授予食品公司、食品和原材料，規(guī)范手續(xù)流程，在政府部門、中央政府和地方政府之間共享和使用相關信息。該項目還計劃通過“食品安全信息門戶網(wǎng)站”向國民及時提供可靠的食品安全相關信息。

最后，建立進口食品安全監(jiān)管體系。《進口食品安全法》目前正在制定中，內容包括了對向韓國出口食品的外國食品加工公司進行預先登記，強化海關對有害風險食品的監(jiān)管，對進口食品納入可追溯系統(tǒng)；同時還會對產(chǎn)品信息記錄不一致的外國食品公司進行現(xiàn)場調查，并加強監(jiān)管力度。對進口量大的公司和大量進口兒童食品的公司進行登記和管理。

(二)農產(chǎn)品安全檢驗

自1996年以來，韓國政府一直加強對農產(chǎn)品的安全性檢驗，通過對農場種植和儲存的農產(chǎn)品進行安全性檢驗，防止質量安全不合格的農產(chǎn)品流入市場。同時，通過強化對認證農產(chǎn)品和出口農產(chǎn)品進行安全檢驗，確保農產(chǎn)品的質量安全。檢驗的內容包括農藥殘留、重金屬、真菌毒素、有毒食品添加劑和寄生蟲等。對200多類食品進行檢驗，包括消費量大的大米和白菜以及生食食品(如紫蘇葉和生菜)等。

圖2 韓牛牛肉的可追溯系統(tǒng)流程

殘留超標的不合格農產(chǎn)品進行現(xiàn)場處理，或改變用途，或延遲銷售，阻止不合格農產(chǎn)品流入市場。為了快速有效地進行安全檢驗，研發(fā)啟用了“安全Ｑ系統(tǒng)”。同時也實施了“互聯(lián)網(wǎng)食品安全檢驗服務”，消費者可以在線申請食品安全檢驗，通過包裹郵遞的方式提交檢驗樣本。

(三)農產(chǎn)品認證體系

在韓國，與安全和質量監(jiān)管相關的農產(chǎn)品認證體系包括環(huán)境友好型農畜產(chǎn)品認證，良好農業(yè)規(guī)范認證(ＧaP)，食品和畜牧產(chǎn)品HaCCP認證，農產(chǎn)品＆畜牧產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，加工農產(chǎn)品管理認證，傳統(tǒng)食品質量認證，有機加工食品認證，韓國受保護地理標志，韓國酒類質量認證等。大多數(shù)認證標志都是綠色長方形的標識，長方形的方框中是用韓語或英語注明的認證內容和認證機構的印章。

環(huán)境友好型農產(chǎn)品認證旨在通過環(huán)保產(chǎn)品認證擴大環(huán)保力度，從而提升消費者對認證的農產(chǎn)品的信心，并從生產(chǎn)到銷售全流程對質量和安全進行監(jiān)管。認證種類包括有機食品，無農藥產(chǎn)品和低農藥產(chǎn)品。要獲得有機產(chǎn)品認證，在種植過程中不能施用農藥和化肥。要獲得無農藥產(chǎn)品認證，則不能使用農藥，且化肥的使用量要低于標準使用量的1/3。低農藥產(chǎn)品的農藥和化肥的使用量必須低于標準的1/2。低農藥產(chǎn)品認證計劃于2015年取消。認證調查項目包括農場用水的質量、種子、種植方法、以及農產(chǎn)品質量監(jiān)管等。

表2顯示2013年韓國環(huán)境友好型農產(chǎn)品的認證情況。約12.7萬個農場超過14.1萬公頃土地得到了認證，生產(chǎn)的認證產(chǎn)品達到118.1萬噸。按認證種類的產(chǎn)能來排序，無農藥產(chǎn)品的產(chǎn)能最高，高達59%；然后是低農藥產(chǎn)品31%，以及有機產(chǎn)品10%。但是，按產(chǎn)品種類來排序，在有機產(chǎn)品中份額最高的是谷物和蔬菜，分別占到41%和35%。在無農藥產(chǎn)品中主要產(chǎn)品是蔬菜和特殊農作物，分別占到29%和25%。在低農藥產(chǎn)品中，水果占據(jù)主導地位，占到70%，其次是蔬菜，占到28%。

政府推廣環(huán)境友好型農業(yè)的工作重點是，指導獲得低農藥認證的農場繼續(xù)進行環(huán)境友好型農產(chǎn)品種植，引導他們生產(chǎn)有機或無農藥農產(chǎn)品。在實際操作中，獲得低農藥認證的農場降低化肥使用量是可能的，但是從技術角度上來講，種植無農藥農產(chǎn)品并不大容易。如果許多獲得低農藥認證的水果農場能夠獲得無農藥認證，將會大大促進環(huán)境友好型水果的種植和發(fā)展。

環(huán)境友好型畜牧產(chǎn)品認證有兩種，無抗生素畜牧產(chǎn)品和有機畜牧產(chǎn)品。無抗生素牧畜產(chǎn)品認證自2007年開始。而要獲得有機畜牧產(chǎn)品認證，不僅要使用有機飼料，而且不得注射抗生素。目前，法律嚴禁在混合飼料的加工過程中添加抗生素。認證檢驗的內容包括飼養(yǎng)條件，飼料來源基地，牲畜來源，飼料和營養(yǎng)監(jiān)管，動物健康狀況和疾病控制，以及畜牧產(chǎn)品質量監(jiān)管等。2013年獲得環(huán)境友好型認證的牲畜養(yǎng)殖場共有1.1萬個，生產(chǎn)的認證畜牧產(chǎn)品達93.5萬噸。表3列出了不同種類環(huán)境友好型畜牧產(chǎn)品的產(chǎn)能，無抗生素的畜牧產(chǎn)品占97%，有機畜牧產(chǎn)品僅占3%。按畜產(chǎn)品的種類劃分，有機產(chǎn)品中牛奶所占比例最高，占到97%，在無抗生素畜牧產(chǎn)品中雞蛋(56%)所占比例超過一半。雞肉(17%)和豬肉(13%)也都占了相對較高的比例。

自2009年起，韓國政府實施了“環(huán)境友好型安全畜牧產(chǎn)品直接補貼項目”，以確保環(huán)境友好型牲畜養(yǎng)殖場在運營初期的收益。生產(chǎn)有機畜牧產(chǎn)品的養(yǎng)殖場，每頭?？色@得補貼17萬韓元，每公升牛奶50韓元，每頭生豬1.6萬韓元，每只肉雞200韓元，每個雞蛋10韓元，每個鴨蛋20韓元。生產(chǎn)無抗生素畜牧產(chǎn)品的養(yǎng)殖場，直接補貼的額度相對較低。無抗生素韓牛獲得的直接補貼額度是有機韓牛的50%，牛奶是20%，生豬是37.5%，肉雞和鴨是30%，雞蛋和鴨蛋是10%。環(huán)境友好型安全畜牧產(chǎn)品直接補貼的年限是最初3年(如果不是連續(xù)3年則為3次)，每個農場每年獲得的最大直接補貼金額為2千萬韓元。

圖3 三方在韓國食品安全中的關系

韓國良好農業(yè)規(guī)范(ＧaP)于2006年開始實施。該規(guī)范系統(tǒng)地管理農業(yè)環(huán)境，包括從生產(chǎn)階段到豐收后土壤和水中的農藥殘留、重金屬和微生物等。要獲得ＧaP認證，農產(chǎn)品必須嚴格按照標準管理要求進行生產(chǎn)，在指定的農產(chǎn)品加工廠進行加工，并加入農產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)。ＧaP適用于所有可食用的農產(chǎn)品，畜牧產(chǎn)品除外，認證時效為兩年(高麗參和草藥的認證時效為3年)。通過表4可以看到，截至2014年6月共有2583個認證。獲得認證的農場有4.7萬個，總面積5.9萬公頃，認證農產(chǎn)品產(chǎn)量79.3萬噸。自2006年開始ＧaP認證實施以來，僅僅9年時間，認證的數(shù)量是當初的11.7倍，認證的農場數(shù)量是當初的12.8倍，面積是當初的3.96倍，產(chǎn)能是當初的7.8倍。

ＧaP認證和環(huán)境友好型農產(chǎn)品認證的區(qū)別在于，環(huán)境友好型農產(chǎn)品包括環(huán)境保護和最低限度或不使用農藥和化肥，而ＧaP是根據(jù)標準來使用農藥和化肥，對農產(chǎn)品的整個種植和加工過程進行風險監(jiān)管(例如，農藥、重金屬、微生物等)。在韓國，ＧaP認證由政府主導，并將認證標志印在包裝上，這與日本和歐盟有所區(qū)別。

圖4 可追溯系統(tǒng)和HACCP系統(tǒng)的不匹配

食品HaCCP認證依據(jù)《食品衛(wèi)生法》于1995年12月開始實施。該認證涵蓋所有食品、飲料和群體用餐。一些特殊食品必須強制其申請HaCCP認證，例如魚類加工產(chǎn)品中的魚糕，速凍水產(chǎn)品中的魚類、軟體動物、調味食品和加工食品，速凍產(chǎn)品中的比薩餅、餃子和面條，冰淇淋，非加熱類飲品，殺菌罐頭，以及泡菜產(chǎn)品中的白菜泡菜。食品醫(yī)藥品安全處計劃2014年到2020年期間，將陸續(xù)強制性對兒童食品和消費量大的加工食品(根據(jù)產(chǎn)能，即銷售收入或雇傭員工數(shù)量)實施HaCCP認證。目標是8類食品，包括零食和糖果，面包和米糕，巧克力，魚香腸，飲料，速食食品，面條和特殊食品。但是，食品醫(yī)藥品安全處也在規(guī)劃為中小型食品公司加強專門的現(xiàn)場技術支持和提供設備改造資金。同時，為了更好地對嬰兒食品的原料進行質量管理，對HaCCP認證標準管理手冊進行了修改和完善，為各個食品種類制定了新的質量安全標準，例如食品的新鮮程度等。

1997年12月韓國《畜牧產(chǎn)品衛(wèi)生監(jiān)管法》的修訂，為屠宰場和畜牧產(chǎn)品加工廠建立HaCCP認證體系提供了法律支持。此后，屠宰場和畜牧產(chǎn)品HaCCP認證于1998年8月開始，牛奶采集廠和畜牧產(chǎn)品零售商HaCCP認證于2004年7月開始，飼料廠于2005年7月開始，生豬養(yǎng)殖場于2006年11月開始。自2007年以來，養(yǎng)殖場HaCCP認證范圍不斷擴大，不僅僅局限于韓國的養(yǎng)牛產(chǎn)業(yè)和乳制品產(chǎn)業(yè)，2008年擴大到產(chǎn)蛋母雞和肉雞養(yǎng)殖場，2009年擴大到鴨養(yǎng)殖場，2011年擴大到鵪鶉養(yǎng)殖場。畜牧產(chǎn)品運輸企業(yè)和畜牧產(chǎn)品儲存?zhèn)}庫也要進行HaCCP認證。為應對不斷增長的畜牧產(chǎn)品HaCCP認證需求，韓國畜牧產(chǎn)品HaCCP認證中心于2006年11月成立。該中心負責畜牧產(chǎn)品加工廠和養(yǎng)殖場的HaCCP認證授權、后續(xù)管理和咨詢。由于屠宰場是肉類衛(wèi)生的關鍵環(huán)節(jié)，HaCCP認證申請從2003年7月起納入強制執(zhí)行體系。計劃未來將奶制品采集工廠和奶制品加工廠也納入HaCCP認證的強制執(zhí)行體系范圍內。同時，目前正在促進“綜合安全監(jiān)管認證”的實施，將會在每個階段執(zhí)行HaCCP認證標準，即肉類的生產(chǎn)、加工、銷售和消費的每一個環(huán)節(jié)都實施HaCCP認證。這屬于HaCCP連鎖建設項目，2014年8月大關嶺畜牧業(yè)合作公司是首個獲得綜合安全監(jiān)管認證的公司。

獲得HaCCP認證的畜牧產(chǎn)品生產(chǎn)廠家在數(shù)量上一直保持快速增長態(tài)勢。自1998年開始實施HaCCP認證以來，24家工廠在2000年獲得認證，截至2005年獲得認證的工廠數(shù)量增至225家，2010年增至3082家，2012年增至7488家，截至2013年8月增至7983家。從認證種類來看，獲得認證最多的是牲畜養(yǎng)殖場，有5395家，然后是肉制品包裝工廠，有1323家，肉制品零售商488家，肉制品加工廠435家，飼料生產(chǎn)廠136家，奶制品廠87家。還包括44家雞蛋加工廠，37家交通運輸公司，34家牛奶采集工廠和4個倉儲類公司。在牲畜養(yǎng)殖場方面，獲得認證最多的是韓牛養(yǎng)殖場，有2481家，然后是生豬養(yǎng)殖場1199家，產(chǎn)蛋母雞養(yǎng)殖場603家，肉雞養(yǎng)殖場563家，奶制品養(yǎng)殖場375家，鴨養(yǎng)殖場152家，鵪鶉養(yǎng)殖場10家。從畜牧產(chǎn)品的HaCCP認證情況可以看出，牲畜養(yǎng)殖、肉制品包裝廠、肉制品零售商和肉制品加工廠獲得認證的數(shù)量不斷增長。雖然HaCCP認證在畜牧產(chǎn)品安全監(jiān)管方面非常重要，但是許多公司由于規(guī)模較小，獲得HaCCP認證的成本高，除了飼料加工廠以外，只有少數(shù)大型公司和龍頭農場獲得了HaCCP認證。如何在眾多小規(guī)模肉類加工廠和牲畜養(yǎng)殖場普及HaCCP認證是未來需要解決的問題，這也意味著有必要尋求一套高效低成本的HaCCP認證體系，實現(xiàn)大規(guī)模普及。

食品可追溯系統(tǒng)以《食品衛(wèi)生法》為依據(jù)，于2008年8月開始實施，屬于自愿性的認證系統(tǒng)。該系統(tǒng)要求食品從生產(chǎn)加工階段一直到銷售階段的信息都被記錄下來并進行管理。因此，當出現(xiàn)食品安全問題時，能夠對產(chǎn)品追根溯源，并采取必要措施(條款2)。認證針對普通加工食品(國產(chǎn)和進口食品)以及保健食品?！笆称房勺匪荨闭J證標志貼在加工食品外包裝上，“保健食品可追溯”認證標志貼在保健食品包裝上?！侗＝∈称贩ā芬?guī)定了健康食品可追溯系統(tǒng)。可追溯信息在食品生產(chǎn)和加工階段生成，包含記錄產(chǎn)品的來源信息，解釋產(chǎn)品的生產(chǎn)工序和流程，跟蹤信息，標明食品的運輸路線和儲存。通常國產(chǎn)食品的可追溯信息包括食品跟蹤序號，生產(chǎn)商的名字和地址，生產(chǎn)日期，過期日期，原材料信息，功能性成分(保健食品)，銷售日期，經(jīng)銷商，是否屬于召回產(chǎn)品，召回原因，以及召回結果等。對于進口食品，可追溯信息包括進口日期，經(jīng)銷商或到達地址，食品跟蹤序號，進口商的名字和地址，原產(chǎn)國，生產(chǎn)商和地址，如有需要貼上轉基因(ＧmＯ)標簽，生產(chǎn)日期，過期日期，原料信息，功能性成分(保健食品)等。食品醫(yī)藥品安全處制定相關政策，對嬰兒食品和保健食品強制性地實施食品可追溯系統(tǒng)，確保安全監(jiān)管。

2014年的主要目標群體是年銷售額超過50億韓元的生產(chǎn)和進口公司以及賣場面積超過1000的零售商?；凇掇r產(chǎn)品質量監(jiān)管法》，農產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)于2006年1月開始實施，屬于自愿加入系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，生產(chǎn)商(農場，合作社，農業(yè)經(jīng)營組織等)，分銷商(農產(chǎn)品加工集團，批發(fā)商，糧食加工集團等)，以及零售商(大型超市等)均可參與，該系統(tǒng)的認證期限是3年。ＧaP認證農場必須獲得該可追溯體系，但沒有獲得ＧaP認證的普通農場可以只申請農產(chǎn)品可追溯認證。該系統(tǒng)設定的目標是涵蓋所有可食用農產(chǎn)品，參與機構必須按以下的順序輸入和管理規(guī)定的信息。在生產(chǎn)階段，生產(chǎn)信息(生產(chǎn)商的名字，機構名稱，種植面積和地址，種類，農場使用化學制劑的記錄例如化肥農藥等)，發(fā)布信息(日期，種類，收獲后管理機構，經(jīng)銷商名字，面積，跟蹤序號)都應當輸入。分銷階段需要儲存信息(日期，生產(chǎn)商的名字，種類和面積)以及發(fā)布信息(日期，種類，經(jīng)銷商名字，面積和跟蹤序號)。在零售階段需要零售商儲存信息(日期，經(jīng)銷商名字，種類，面積和跟蹤序號)。

韓國牛肉可追溯系統(tǒng)從2008年12月開始強制實施，其依據(jù)是2007年頒布的《牛及牛肉可追溯法》。該系統(tǒng)的基本宗旨是，當出現(xiàn)與牛相關的疾病和牛肉安全問題時，通過追蹤信息，迅速采取行動，例如對產(chǎn)品的召回和及時處置。通過這一系統(tǒng)，消費者對牛肉安全的放心度和信心大幅增長，并且取得了附帶效果，例如銷售渠道更加透明，防止原產(chǎn)國行為的發(fā)生。圖2是目前韓牛牛肉可追溯系統(tǒng)的操作流程。從養(yǎng)殖到最終消費，每頭牲畜的身份編號隨著產(chǎn)品流動，消費者可以通過互聯(lián)網(wǎng)或手機驗證牛肉信息。韓國動物產(chǎn)品質量評估院(KaPＥ)的專家在屠宰場儲存的所有畜禽體內抽取樣本，并按一定比率隨機在零售商包裝好的牛肉中抽取樣本。韓國動物產(chǎn)品質量評估院(KaPＥ)的實驗室對抽取的畜禽體內樣本和牛肉樣本進行dna身份驗證，核實一致性。農林畜產(chǎn)食品部制定了牛肉可追溯系統(tǒng)的相關政策，韓國動物產(chǎn)品質量評估院(KaPＥ)受農林畜產(chǎn)食品部委托，在實際流程過程中操作可追溯系統(tǒng)。國立農業(yè)合作聯(lián)盟和地方牲畜合作社負責貼耳部標簽。地方政府和國立農產(chǎn)品質量管理院(naＱＳ)參與到屠宰和零售過程中。豬肉可追溯系統(tǒng)目前正在進行試點，將于2015年起開始實施。

五、韓國食品安全監(jiān)管法律存在的問題和討論

(一)食品安全監(jiān)管的成本劃分問題

食品安全監(jiān)管體系只有不斷完善，才能確保食品的質量安全。然而，要完善食品安全監(jiān)管體系，需要大量的人力以及新設備的投資和維護，例如HaCCP認證和可追溯系統(tǒng)的普及等。如何在生產(chǎn)商、消費者和政府三者之間劃分食品安全成本費用，不是一項輕松的工作。圖3顯示了三方在食品安全中的關系。

在韓國，普通消費者總是希望獲得零風險的安全食品，但卻反對負擔額外的成本。生產(chǎn)商想生產(chǎn)安全食品來增加銷售收入，但他們中的絕大部分規(guī)模較小，沒有充足的資金來進行設施投資。政府致力于加強食品安全法律法規(guī)，但在通過政策減輕小型生產(chǎn)商資金負擔或給予資金支持方面比較消極。因此，政府食品安全政策的強化與小規(guī)模食品生產(chǎn)商之間的矛盾存在，導致相關政策法規(guī)并未良好執(zhí)行。

食品工業(yè)的發(fā)展和振興，離不開對食品的安全監(jiān)管，但如何劃分食品安全監(jiān)管額外的成本費用卻成為食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一大障礙。實際上，食品生產(chǎn)商、消費者和政府三方的利害關系正在形成一種不斷重復的惡性循環(huán)。如何找到問題的突破口，塑造一個良性循環(huán)體系是韓國食品工業(yè)面臨的一個重大課題。

(二)整合封閉式的HaCCP系統(tǒng)和開放的可追溯系統(tǒng)

可追溯系統(tǒng)屬于產(chǎn)品信息系統(tǒng)，讓消費者從心理上獲取對產(chǎn)品質量的安心?？勺匪菪畔⒂晒S車間的開放系統(tǒng)進行傳送。此外，HaCCP和其他安全監(jiān)管系統(tǒng)用科學的方法來促進食品安全，在工廠內部實施，例如屠宰場和加工廠，屬于工廠內部封閉系統(tǒng)。如果沒有特別的授權和許可，很難進入到工廠中去核實安全監(jiān)管的情況。

從圖4可以看出，在設計食品安全系統(tǒng)時，可追溯系統(tǒng)是與HaCCP系統(tǒng)整合在一起，向消費者發(fā)布食品安全信息。如果屠宰場的管理人員無意或有意地在可追溯系統(tǒng)中輸入錯誤的HaCCP信息時，該錯誤的信息通過可追溯系統(tǒng)直接發(fā)送給消費者。這可能會使得消費者對可追溯系統(tǒng)失去信賴。一旦發(fā)生這樣的系統(tǒng)錯誤應當及時處理，從而保障消費者對可追溯系統(tǒng)的信賴。

(三)促進食品安全監(jiān)管體系中的預防原則

韓國憲法規(guī)定，所有國民享有平等的權利，國家應當保護人民的健康和生命，免受不安全因素的影響。但是，發(fā)生食品安全危害時，窮人和富人所受到的影響是不一樣的。對于富人而言，他們能夠通過支付額外成本費用回避食品安全事故，但窮人一般難以做到，這違背了憲法精神。要忠于憲法的精神使命，必須意識到預防性食品安全監(jiān)管體系的重要性，并且必須進行大量的投入，防范大規(guī)模食品安全事故的發(fā)生。實際上，在食物中毒事故發(fā)生之后，雖然大量的公務員和政治家們斥資解決問題，但他們在使用財政預算來建立預防性的食品安全監(jiān)管體系方面卻顯得非常消極和被動。

(四)小型食品生產(chǎn)廠家的安全監(jiān)管體系

許多小型食品生產(chǎn)廠家在國內市場或在當?shù)劁N售他們的產(chǎn)品，這屬于有限的區(qū)域性消費。在這種情況下，若發(fā)展低成本的HaCCP、ＧaP和可追溯系統(tǒng)供其使用，將有利于建立核心型安全監(jiān)管體系。

在示范廠區(qū)里，由地方大學和食品相關研究機構、國家農業(yè)合作聯(lián)盟、地方政府和大型分銷公司在他們的銷售渠道中對銷售的商品進行認證的情況是可以存在的，但需要獲得食品醫(yī)藥品安全處和消費者協(xié)會的認可。

六、韓國食品安全監(jiān)管法律對我國的啟示與展望

韓國政府為了振興本國的食品工業(yè)，制定和落實了一系列食品安全政策法規(guī)，并且發(fā)展和完善了食品安全認證監(jiān)管體系，為食品產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展提供了可靠的制度法律保障。盡管如此，消費者對食品安全的信心卻依然顯得不足。通過上文對韓國食品安全法律監(jiān)管機構和安全認證監(jiān)管體系的逐一說明和分析，可以得到如下重要啟示。

首先，健全和完善食品安全法律制度和認證監(jiān)管體系。為了使食品安全的制度監(jiān)管有法可依，韓國制訂了一系列的食品安全相關法律法規(guī)，其中《食品安全基本法》和《食品衛(wèi)生法》是最重要的兩部法律，其中包含了約有40個法案。除了強制性的法律規(guī)定外，韓國還建立了非強制性的食品安全認證標準體系，包括環(huán)境友好型農業(yè)和畜牧產(chǎn)品認證，良好農業(yè)規(guī)范認證，食品和畜牧產(chǎn)品HaCCP認證，食品和農產(chǎn)品以及畜牧產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)，讓農戶和企業(yè)有選擇性地參與，并提供政策和資金方面的扶持。同時，認證農畜產(chǎn)品的生產(chǎn)流程和包裝方式等也必須按照認證機構的認證標準來嚴格執(zhí)行。從韓國的食品安全法律制度和認證體系建設可以看出，健全和完善的食品安全法律體系為韓國食品安全制度建設提供了保障，食品安全認證體系為食品安全未來的發(fā)展奠定了堅實的基礎。

其次，食品安全監(jiān)督機構整合，職能分工明確。韓國食品安全監(jiān)管有三大機構，為了實現(xiàn)各大機構明確的職能劃分和效率最大化，政府將食品醫(yī)藥品安全廳升格為國務總理直屬的食品醫(yī)藥品安全處，并對過去部分屬于農林畜產(chǎn)食品部和海洋水產(chǎn)部的農產(chǎn)品安全監(jiān)管職能統(tǒng)一整合。這一做法使得各部門間復雜的利益關系得到了優(yōu)化整合，而且也解決了問題發(fā)生時各部門之間的相互推諉和指責干涉等，大大提高了食品安全監(jiān)管效率。

再次，構建消費者參與體系，實現(xiàn)多元有效的社會監(jiān)督。消費者對食品的安全信賴除了來自于政府的安全監(jiān)管，也少不了消費者團體本身的積極監(jiān)督和參與。為了建設防御性食品安全監(jiān)管體系，政府成立的“消除假冒偽劣食品特別小組”里面也包括了公民監(jiān)督小組，由消費者、學生家長以及制造商和經(jīng)銷商等人員組成。在推廣普及健康的生活方式，營造食品安全環(huán)境方面，積極誘導消費者參與食品安全監(jiān)督，根除假冒偽劣食品，并強化風險溝通。這一做法對贏得消費者的支持，消除食品安全隱患取得了良好的效果。

第四，對進口食品安全監(jiān)管，深化國際合作。隨著韓國近年來農產(chǎn)品市場的不斷開放，進口食品也逐漸增多，進口食品的安全也成為了韓國食品安全不可忽視的一部分。對此，韓國政府積極建立進口食品安全監(jiān)管體系，正在制訂中的《進口食品安全法》內容包括了對向韓國出口食品的外國食品加工公司進行預先登記，強化海關對有害風險食品的監(jiān)管，對進口食品納入可追溯系統(tǒng)等內容。不僅如此，還會對產(chǎn)品信息記錄不一致的外國食品公司進行現(xiàn)場調查，加強監(jiān)管力度。并對進口量大的公司和大量進口兒童食品的公司進行登記和管理。這些措施將有力保障進口食品的質量安全，從而從源頭上防止國外的食品安全問題給本國消費者造成影響和危害。

第五，IT技術在食品安全領域的廣泛使用。韓國食品安全監(jiān)管體系的發(fā)展離不開國內先進的IT技術和發(fā)達的信息網(wǎng)絡平臺，例如，食品的可追溯系統(tǒng)，互聯(lián)網(wǎng)食品安全檢驗服務，綜合食品安全網(wǎng)絡信息平臺和交易自動控制系統(tǒng)等。IT技術為食品安全監(jiān)管體系的構建起到了巨大的推動作用，實現(xiàn)了食品相關信息的透明化，為政府和消費者對食品安全監(jiān)管提供了有力的支持。

盡管韓國政府在食品安全方面做了很大的努力，也有了很大的成效，但目前依然存在著諸多問題有待解決。例如，生產(chǎn)商、消費者和政府如何分擔食品安全監(jiān)管所產(chǎn)生的額外費用，封閉式的HaCCP系統(tǒng)和開放式的可追溯系統(tǒng)整合時如何防止錯誤信息的輸入，如何獲得額外的財政預算來發(fā)展預防性的食品安全監(jiān)管體系，如何為小型食品生產(chǎn)廠家研發(fā)和普及低成本的安全監(jiān)管模型等，是往后韓國食品安全體系發(fā)展所面臨的重大課題。