巴拿馬礦業(yè)投資現(xiàn)狀及主要法律政策

來源：絲路印象 2024-07-19 17:33:24 瀏覽：475 收藏

1、巴拿馬概況

巴拿馬位于南美洲的西北地峽部分，西接哥斯達(dá)黎加，東鄰哥倫比亞，南瀕太平洋，北臨加勒比海。巴拿馬土地面積僅7.55萬km2，人口約340萬人(華僑約20萬人)。巴拿馬為立憲民主共和政體，行政、立法、司法三權(quán)分立?？偨y(tǒng)為全國最高行政首長，由全民普選產(chǎn)生，5年一任，不得連任。全國劃分為9省和5個(gè)印第安自治區(qū)，西班牙語是官方語言。官方貨幣是巴波亞銀幣(只以硬幣形式存在)，但僅為輔幣，市場流通美元，美元是法定償付手段和日常生活的流通貨幣，巴波亞與美元的匯率為1∶1。巴拿馬是拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快而且又較現(xiàn)代化的國家之一。

巴拿馬礦產(chǎn)資源較為豐富，主要有金、銅、銀、鐵、錳、鉬、鋁土、海鹽、汞、硫磺、煤、石油等。銅、鹽、鋁土的儲(chǔ)量比較大，而銅和金是巴拿馬最重要的兩種金屬礦產(chǎn)資源，其中銅礦石儲(chǔ)量居世界第六位，已探明的銅儲(chǔ)量可供開采50年。巴拿馬成礦作用強(qiáng)烈，尤其突出的是與中酸性侵入體相關(guān)的弧巖漿活動(dòng)引起的斑巖型銅(金)礦化作用，形成了若干個(gè)世界級的銅(金)礦床；其次則是與巖漿弧活動(dòng)相關(guān)的淺成低溫型金礦化。其中，在西部形成4個(gè)金或銅金成礦帶，在東部形成兩個(gè)銅-金成礦帶。

巴拿馬系統(tǒng)的地調(diào)工作開展較晚，總體工作程度很低，落后于周邊大部分國家。近年來，礦業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用越來越大，巴拿馬政府也越來越重視礦業(yè)發(fā)展，礦業(yè)投資逐漸加大，更多的地質(zhì)工作正在進(jìn)一步進(jìn)行。但由于環(huán)境和國內(nèi)反對等因素，巴拿馬的礦業(yè)亦面臨許多困難。2015年第一季度巴拿馬礦業(yè)收入1.32億美元，同期增長8%。巴拿馬政府延遲或不予發(fā)放金屬采礦特許權(quán)，將會(huì)對礦業(yè)活動(dòng)產(chǎn)生影響。

2、礦業(yè)法律法規(guī)及政策

調(diào)整巴拿馬境內(nèi)礦業(yè)活動(dòng)的法律除《礦產(chǎn)資源法》外，還涉及巴拿馬憲法、公司法、土地法、森林法、環(huán)境法、安全法、水法、稅法、勞工法等。包括油氣、鈾礦、地?zé)?、寶石等特殊礦產(chǎn)在內(nèi)的所有礦產(chǎn)資源都由《礦產(chǎn)資源法》統(tǒng)一規(guī)范。現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及修訂法令調(diào)整內(nèi)容全面、詳盡，涉及礦產(chǎn)資源所有權(quán)、礦權(quán)授予、保留區(qū)、礦產(chǎn)分類、開發(fā)、運(yùn)輸、消費(fèi)、信息公開、報(bào)告提交、安全、土地、水、森林和建筑用石、人力資源、沖突及解決、投標(biāo)、稅務(wù)、地面租費(fèi)、特許權(quán)使用費(fèi)、稅金、環(huán)境保證金、行政管理、法律責(zé)任等各方面。另外，巴拿馬沒有針對外資管理的專項(xiàng)法律，關(guān)于投資的原則和特殊調(diào)整等由憲法和其他法律規(guī)定。另外，憲法也涉及礦產(chǎn)資源使用收益權(quán)、礦業(yè)用地等方面內(nèi)容。

①礦政管理

巴拿馬各級市政府可以干預(yù)礦產(chǎn)資源的利用。如憲法第二章第八節(jié)(市級和省級體制)第234條和246條規(guī)定：市政當(dāng)局有責(zé)任使共和國的憲法、法律、行政機(jī)關(guān)的法令和命令，以及普通和行政司法的決議得到履行。另外國家環(huán)境總局也負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的履行和環(huán)境保護(hù)。巴拿馬沒有專業(yè)的地質(zhì)調(diào)查機(jī)構(gòu)。巴拿馬工商部下屬的礦產(chǎn)資源局負(fù)責(zé)地質(zhì)資料的管理，它是全國所有地質(zhì)信息的匯存處。根據(jù)巴拿馬法令(1964年)，礦產(chǎn)資源管理局的資料是所有進(jìn)行地質(zhì)研究的主體(包括自然人、私營企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)、地質(zhì)師和礦山工程師)提交的研究的復(fù)印件或副本。如有需要，可以從礦產(chǎn)資源局購買相應(yīng)的地質(zhì)資料，如地質(zhì)圖、物化探資料和地質(zhì)報(bào)告等。地形圖需要從隸屬于國家土地管理局的國家地理所獲得，國家地理所負(fù)責(zé)攝影測量學(xué)、水文地理學(xué)、地理、地圖繪制、大地測量和特別研究等，可以提供1∶50000地形圖。

②外商礦業(yè)投資政策

除對外國人從事零售業(yè)、餐飲業(yè)及特定服務(wù)業(yè)(如銀行、保險(xiǎn)業(yè)等)有所限制外，外國人在巴拿馬投資幾乎沒有限制，在巴拿馬注冊公司也非?？旖?。根據(jù)2007年《公司法》，企業(yè)工商注冊短至20分鐘即可完成。原則上外國投資不需預(yù)審批，但申請?zhí)囟í?jiǎng)勵(lì)政策者除外。此外，巴拿馬憲法保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)和知識產(chǎn)權(quán)，保障企業(yè)自由經(jīng)營，外資享受國民待遇和非歧視原則。但特定原因或者特定時(shí)期，巴拿馬也可以限制特定活動(dòng)，如法律可以因?yàn)楣ぷ?、健康、公共安全、國民?jīng)濟(jì)等原因限制外國人從事特定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；戰(zhàn)爭期間根據(jù)國際法規(guī)定，對來自特定國家和地區(qū)的人員也可采取特別措施。

為了鼓勵(lì)外國和本國投資者投資礦業(yè)領(lǐng)域，1988年修訂的《礦產(chǎn)資源法》第3號礦業(yè)法令規(guī)定：①允許外國公司就其發(fā)現(xiàn)的礦山擁有4年的特許權(quán)，并可以延期2年；②采礦權(quán)人根據(jù)具體的礦山種類被授予10~25年的采礦權(quán)，并可延期；③如果探礦成功，國家有責(zé)任授予探礦人采礦權(quán)；④政府降低稅率，賤金屬礦產(chǎn)稅率減少到總產(chǎn)量的2％、貴金屬礦產(chǎn)稅率減少到礦砂產(chǎn)量的4％；⑤政府免收礦業(yè)公司進(jìn)口固定設(shè)備的關(guān)稅；⑥所有的礦產(chǎn)品可以在巴拿馬自由出口，并且免除出口關(guān)稅。

③礦業(yè)主體及限制

《礦產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，巴拿馬國內(nèi)外自然人和法人及持有巴拿馬正式授權(quán)的代理人(持有技術(shù)和金融的正式證明資料)，可以獲得勘探和采礦特許權(quán)。但《礦產(chǎn)資源法》限制特殊主體取得礦業(yè)權(quán)，既不能通過自身或中介被授予特許權(quán)，也不能行使或分享勘探和采礦特許權(quán)。這些主體主要包括：外國政府或機(jī)構(gòu)，或任何國外官方或半官方單位或機(jī)構(gòu)，因其職責(zé)直接或間接參與與采礦特許權(quán)競標(biāo)、執(zhí)行或開采有關(guān)的巴拿馬政府官員或雇員，包括官員或雇員的直系親屬，但通過繼承權(quán)獲取的除外；拖欠國庫與采礦特許權(quán)相關(guān)的任何付款或稅務(wù)的主體。此外，外國政府、外國官方或半官方單位或機(jī)構(gòu)，或直接或間接參與外國政府或機(jī)構(gòu)的法人，在沒有由共和國總統(tǒng)頒布法令以及所有內(nèi)閣成員簽字事先授予特別許可的情況下，不能獲取、擁有或保留任何用于采礦作業(yè)的設(shè)備或材料。因此，我國的國有或相關(guān)聯(lián)企業(yè)，無法獲得巴拿馬礦權(quán)。其他企業(yè)或者個(gè)人，可以作為外國自然人或法人到巴拿馬進(jìn)行投資，也可以在巴拿馬注冊公司作為本地企業(yè)進(jìn)行礦業(yè)活動(dòng)。

3、礦業(yè)權(quán)制度

①所有權(quán)和使用權(quán)

在巴拿馬共和國境內(nèi)包括島嶼、領(lǐng)海、海床及其底土和大陸架中任何一種現(xiàn)有礦藏均屬于國有財(cái)產(chǎn)，但其使用收益權(quán)可以根據(jù)憲法以及《礦產(chǎn)資源法》指定的方式和條款授予礦權(quán)人。此外，巴拿馬的勘探權(quán)和采礦權(quán)是分立的，勘探權(quán)不能直接轉(zhuǎn)化為開采權(quán)；同一礦區(qū)不同礦種特許權(quán)需要各自獨(dú)立通過申請、招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓等方式獲取。

②分類管理

礦業(yè)特許權(quán)根據(jù)礦物分類簽發(fā)。礦物分為6類。I類：非金屬礦物；II類：除貴金屬礦物外的金屬礦物；III類：砂礦貴金屬礦物；IV類：非砂礦貴金屬礦物；V類：除碳?xì)浠衔锿獾哪茉吹V物；IV類：儲(chǔ)備礦物。

礦業(yè)特許權(quán)又分為6類，分別為：①地表勘查許可；②勘探特許權(quán)；③開采特許權(quán)；④運(yùn)輸特許權(quán)；⑤加工特許權(quán)；⑥特殊開采許可，對于位于地表自然狀態(tài)和河流中的含金河沙中所含有的半珍貴寶石如碧玉、瑪瑙、石華、玉髓和其他來源于不定形硅石的半寶石而授予的特殊開采許可。地表勘查許可和半寶石類的開采特殊許可不具有排他性。

③礦業(yè)權(quán)取得和期限

礦業(yè)權(quán)由礦權(quán)人通過礦產(chǎn)資源局或簽署合同取得，如地表勘查許可通過礦產(chǎn)資源局的決議來授予；半寶石類的特殊開采許可(不在固定地點(diǎn)開采且開采規(guī)模為小型)由礦產(chǎn)資源局的特殊許可授予；而對于勘探特許權(quán)、開采特許權(quán)、運(yùn)輸特許權(quán)和加工特許權(quán)，礦權(quán)人通過與巴拿馬政府簽署合同獲取。礦業(yè)權(quán)人按規(guī)定向巴拿馬工商部下屬的礦產(chǎn)資源局提交申請書或標(biāo)書，同時(shí)在提交申請或標(biāo)書時(shí)，需要繳納一筆預(yù)付款。如果沒有異議，礦產(chǎn)資源局在15天內(nèi)進(jìn)行資質(zhì)審查，資質(zhì)審查決議之日起20天內(nèi)授予礦業(yè)特許權(quán)。

勘探特許權(quán)初期有效期為4年，可延期兩次，每次兩年；所持有的最大面積為25000ha?？碧教卦S權(quán)的期限可以延長兩次，每次為兩年。延期時(shí)需要將礦權(quán)面積縮小15%。

采礦特許權(quán)首次期限除了砂礦貴金屬為10年外，其他礦物都是25年，可3次延期，分別為10年、5年和5年。采礦特許權(quán)延期時(shí)，需要達(dá)到預(yù)期條件或者縮小20%的礦權(quán)面積。運(yùn)輸和加工特許權(quán)的初始期限為25年，同采礦特許權(quán)一樣，可以延期3次，也分別是10年、5年和5年。

④礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利義務(wù)

各國礦業(yè)權(quán)人的權(quán)利都大概類似，在此不再贅述。在巴拿馬，礦業(yè)權(quán)人的義務(wù)主要包括：建立抵押擔(dān)保；不得開采隱藏的財(cái)寶、印第安人古墓等；必須提交一份12個(gè)月的工作計(jì)劃和投資方案；提供礦業(yè)運(yùn)營的信息；將其建造的道路、機(jī)場、水渠和類似通道工程置于公用；提交環(huán)境影響研究；不得占有不包括在合同中的礦物；不得砍伐珍貴樹木，不污染村落的水源；履行勞動(dòng)法、健康和礦山安全法；支付礦山租金；支付礦業(yè)權(quán)利金；支付所得稅、保證金、罰金等。

⑤礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)和滅失

礦業(yè)權(quán)履行法律規(guī)定的相關(guān)義務(wù)后，可以全部或部分轉(zhuǎn)讓。如果礦業(yè)權(quán)特許人違反《礦產(chǎn)資源法》的有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源局可以取消礦業(yè)特許權(quán)。礦權(quán)申請?jiān)谑跈?quán)前任何時(shí)刻都可撤回、放棄全部或部分權(quán)益?？碧健㈤_采、運(yùn)輸和加工特許權(quán)，對于不是通過招標(biāo)獲得的特許權(quán)，只需向礦產(chǎn)資源管理局提交報(bào)告，就可以放棄全部或部分特許權(quán)；而對于通過招標(biāo)獲得的礦業(yè)特許權(quán)，則需要特許經(jīng)營商完成所有載于相應(yīng)招標(biāo)中的特殊義務(wù)后，才允許放棄特許權(quán)。

⑥勘查標(biāo)準(zhǔn)、礦山環(huán)保及閉坑

巴拿馬采用的是加拿大NI43-101或者澳大利亞JORC標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘查和提交地質(zhì)工作報(bào)告。礦山安全由礦產(chǎn)資源管理局管理，礦業(yè)活動(dòng)中所有存在的危險(xiǎn)因素都必須報(bào)告給管理局，并采取相應(yīng)的措施。

礦山環(huán)保方面的法律規(guī)制主要有巴拿馬憲法、國際協(xié)議(生物多樣性，氣候變化)、環(huán)境總法(1998)、森林立法(1994)、野生動(dòng)物立法(1995)、衛(wèi)生法(1994)、國家歷史遺產(chǎn)和保護(hù)考古資源法律(1982,2003)、水使用立法(1966)、為防止燃料使用而造成環(huán)境污染的控制立法(1996)，以及其他一些相關(guān)的行政法規(guī)和決議。礦業(yè)公司要嚴(yán)格守法，比如進(jìn)行開采，必須要擁有獨(dú)立的水源，污水處理達(dá)到零排放等。

礦坑關(guān)閉必須滿足：①完成對環(huán)境影響聲明中的各項(xiàng)閉坑要求和條件；②完成對公司員工及周邊社區(qū)和環(huán)境的妥善處置；③完成對水資源的恢復(fù)和處理；④采取一切必要措施以恢復(fù)地表表面，以便其可以處于開始作業(yè)之前的相同條件(如果沒有遵守這個(gè)規(guī)定，任何采礦作業(yè)都不可以被終止或放棄)；⑤依法通知相應(yīng)的政府職能部門，并經(jīng)核查許可后方可進(jìn)行。

⑦土地準(zhǔn)入

巴拿馬土地分為國有土地、私有土地和集體土地。其中集體土地又分為原住民部落集體土地和農(nóng)民社區(qū)集體土地。土地權(quán)屬可通過國家土地管理局和主管產(chǎn)權(quán)登記的公共登記局查詢。

礦主對于國家土地有優(yōu)先權(quán)，但需按照相應(yīng)的法律程序獲得使用權(quán)。礦業(yè)運(yùn)營所需的私人土地，由礦主與地主協(xié)商購買或租賃。如果雙方不能就土地條件和價(jià)格達(dá)成協(xié)議，國家可應(yīng)礦主要求，征用私人土地，包括建立地役權(quán)。征用時(shí)，需向國家付款。征用土地所有權(quán)歸國家，但礦主在礦業(yè)活動(dòng)的期限內(nèi)可以占有和使用。

⑧原住民協(xié)調(diào)程序

巴拿馬有5個(gè)原住民自治區(qū)，原住民自治區(qū)享有自治權(quán)，對其領(lǐng)地，以及在其自治區(qū)內(nèi)開展的任何工業(yè)、農(nóng)牧業(yè)、礦業(yè)、能源等項(xiàng)目享有決定權(quán)。原住民自治區(qū)是巴拿馬領(lǐng)土上的一個(gè)特別政治機(jī)構(gòu)，受創(chuàng)立它的法律以及原住民部落的法規(guī)、習(xí)慣所管轄，其最高權(quán)力機(jī)構(gòu)一般為原住民代表大會(huì)或原住民委員會(huì)或創(chuàng)立的相應(yīng)政治機(jī)構(gòu)，而其代表一般為酋長或根據(jù)其傳統(tǒng)而選舉出來的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)。巴拿馬原住民自治區(qū)內(nèi)的礦產(chǎn)資源歸國家所有，所以巴拿馬可就原住民自治區(qū)內(nèi)的土地授予礦業(yè)特許權(quán)。此外，根據(jù)原住民自治區(qū)相關(guān)法律和環(huán)境總法，對在原住民區(qū)開展的任何礦業(yè)活動(dòng)，必須要按照其規(guī)定的程序取得最高權(quán)力機(jī)關(guān)的許可，并簽署相應(yīng)的執(zhí)行文件。因此，在原住民自治區(qū)內(nèi)開展任何礦業(yè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得政府機(jī)構(gòu)和原住民的協(xié)調(diào)許可。另外，法律還規(guī)定受特定項(xiàng)目影響的社區(qū)，有權(quán)獲得此項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益的一部分。

4、投資環(huán)境分析

巴拿馬礦業(yè)投資環(huán)境良好。巴拿馬政局穩(wěn)定，社會(huì)治安情況良好，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長。地理位置優(yōu)越，海陸空交通便利，服務(wù)業(yè)便利，貿(mào)易發(fā)達(dá)，金融體系健全，無外匯管制，以美元為流通貨幣，無匯率問題。巴拿馬礦產(chǎn)資源豐富，絕大多數(shù)尚未開采，同時(shí)地質(zhì)工作程度較低，未經(jīng)勘探的地區(qū)仍占多數(shù)，存在巨大的資源勘探潛力。此外，巴拿馬是拉美法制較健全的國家，經(jīng)濟(jì)開放度高，保護(hù)和鼓勵(lì)外商投資，近年來在加拿大弗雷澤研究所公布的礦業(yè)投資環(huán)境中排名有所上升。

由于巴拿馬和中國沒有建立正常的外交關(guān)系，兩國間沒有任何雙邊協(xié)議，因此中國人在巴拿馬發(fā)生任何糾紛，尤其是當(dāng)涉及司法問題時(shí)，將得不到中國政府有效的司法協(xié)助和保護(hù)。所以對中國人或企業(yè)而言，到巴拿馬投資始終缺少一個(gè)最基本和最重要的政治保障。這也是目前為止，尚未有中資企業(yè)實(shí)質(zhì)性地參與巴拿馬礦業(yè)投資的一個(gè)重要原因。但中國許多企業(yè)如中遠(yuǎn)、中海、華為、中信、船級社、中國銀行和三一重工等十來家中資企業(yè)在巴拿馬設(shè)立了辦事處或分行，為當(dāng)?shù)刂匈Y企業(yè)或當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供服務(wù)。加之其良好的投資環(huán)境，無疑可以成為中國礦業(yè)投資的潛在對象國。

不利的方面是，巴拿馬公眾對礦業(yè)活動(dòng)的反對，特別是來自土著部落、部族和社會(huì)團(tuán)體(NGO)中根深蒂固的反采礦情緒。巴拿馬70%以上的礦權(quán)區(qū)在原住民自治區(qū)內(nèi)。公眾反對發(fā)展礦業(yè)的主要原因包括：①資源民族主義情緒，認(rèn)為礦山項(xiàng)目中允許外資控股100%就是允許外國掠奪巴拿馬資源，損害巴拿馬的長久利益，危及了巴拿馬后代的生存與發(fā)展；②破壞生態(tài)環(huán)境，部分礦業(yè)公司為獲得眼前利益違規(guī)操作，進(jìn)行破壞性的采礦作業(yè)，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，影響人們正常的生產(chǎn)和生活；③腐敗問題，地方政府在礦業(yè)管理上的失誤和部分政府官員的腐敗，損害了政府管理的整體形象，加劇了公眾的反采礦情緒。強(qiáng)烈的反對，嚴(yán)重阻礙了巴拿馬礦業(yè)的發(fā)展。此外，巴拿馬工資較鄰近國家高，缺乏技術(shù)性勞工，勞工法對勞工保護(hù)過甚；行政及生產(chǎn)效率低；缺乏衛(wèi)星工業(yè)支持；電力供應(yīng)不穩(wěn)且較鄰國昂貴；巴拿馬社會(huì)以西語溝通為主，英語不夠普及以及劫掠盜竊時(shí)有所聞，人身安全略有顧慮等因素也制約著外資對巴拿馬的礦業(yè)投資活動(dòng)。

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