菲律賓電力發(fā)展歷史
來源：絲路印象
2024-07-19 17:33:24
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第一階段：1890-1987年
菲律賓使用電力的歷史可以追溯到1890年。當時最大的一家供電公司名為La Electricista，主要在馬尼拉和周邊地區(qū)提供市政用電（當時主要是路燈）。1902年，美國公司General Public Utilities Corporation of New York 投資成立了Manila Electric Corporation（Meralco公司），并于次年吞并了La Electricsta，成為了當時菲律賓最大的供電公司。此后Meralco不斷吞并馬尼拉周邊地區(qū)的小型供電公司，到1925年，Meralco已將業(yè)務(wù)范圍逐步擴展至呂宋島的大部分地區(qū)。二戰(zhàn)后的1953年，美國人Meralco公司股權(quán)出售給了菲律賓本地商人，自此開始由菲律賓人掌握。時至今日，Meralco已經(jīng)發(fā)展成為呂宋地區(qū)最大的私營供電公司。Meralco之后，各個地區(qū)也有出現(xiàn)了規(guī)模大小不一的私營供電公司，經(jīng)過將近一百年的變遷，目前菲律賓全國一共有19家私營配電公司。
1936年，國家電力公司National Power Corporation成立，業(yè)務(wù)主要聚焦于發(fā)電和輸電，為Meralco等供電公司供應(yīng)電力。此后一直到1987年，NPC壟斷擁有并運營菲律賓的發(fā)電和輸電資產(chǎn)。
1960年，菲律賓國會批準成立電氣化委員會Electrification Administration，簡稱EA。委員會的主要職責是貫徹實施國家制定的提高電氣化率目標，具體管理各個地方的供電公司。通過賦予地方供電公司特許經(jīng)營權(quán)的方式，鼓勵供電公司在轄區(qū)內(nèi)興建更多的配電設(shè)施，促進電氣化率的提升。這些地方供電公司雖然也興建自己的小型發(fā)電廠，但是大部分的電力仍然采購自NPC。到1969年，在EA的努力下，全國總共建立了217個小型的供電公司。后來，由于技術(shù)、資金和管理上的問題，很多的地方供電公司面臨破產(chǎn)。政府為了保證電氣化率的繼續(xù)提升，政府一方面于1966年開始引入美國的農(nóng)村電力合作社機制Rural Electric Cooperative（REC），在各個地方成立農(nóng)村電力合作社，也就是EC的前身；另一方面，菲律賓國會在1969年通過成立了國家電氣化率委員會National Electrification Administration，簡稱NEA，取代了之前的EA。政府授予NEA在各地農(nóng)村建立和監(jiān)管電力合作社的權(quán)利，大力在各個地方推動成立農(nóng)村電力合作社。NEA將電力合作社作為全國電力的基本供電單位，為各個電力合作社提供融資、技術(shù)、特許經(jīng)營權(quán)授予等政策支持和服務(wù)。1973年，菲律賓發(fā)布No.269總統(tǒng)令，將NEA由政府機構(gòu)轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)，獨家管理全國的電力合作社，具有撤銷、更換和修改各家合作社特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。截止到2016年年底，NEA總共管理119家電力合作社。
總體上，1987年以前，菲律賓國家電力公司（NPC）壟斷擁有和運營菲律賓的發(fā)電和輸電資產(chǎn)，私營資本無法進入發(fā)電市場。配電和供電系統(tǒng)獨立于發(fā)電和輸電系統(tǒng)，以私營公司PDUs和集體所有制的電力合作社EC為主，其中私營配電公司以Meralco為代表，電力合作社接受國家電氣化委員會NEA的管理。
第二階段：1987-2001年
前文提及，NPC一直壟斷經(jīng)營菲律賓發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)，這種模式在相當長一段時期內(nèi)為菲律賓提供了穩(wěn)定的電源供應(yīng)。然而，受到國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的影響，以及壟斷企業(yè)效率低下的原因，NPC所負債務(wù)逐年升高，截止到1986年，其負債水平已經(jīng)達到了數(shù)十億美元。高額負債導(dǎo)致融資能力不足，繼而影響旗下電廠的正常經(jīng)營，更無力去投資新建電廠來滿足日益增長的裝機需求，菲律賓面臨嚴重的電力危機【備注1】。1987年7月10日，新上臺的總統(tǒng)阿基諾夫人頒布了第250號行政令，允許符合條件的私營資本進入發(fā)電領(lǐng)域。3年后的1990年，菲律賓頒布第6957號公共法案，鼓勵I(lǐng)PP投資商以BOT模式投資和運營電廠，并通過和NPC簽署照付不議【備注2】的PPA合同保證“合理的投資回報”。
盡管上述兩部法案的頒布起了一定的效果，但是菲律賓在1992年仍然經(jīng)受了嚴重的全國電荒，電力需求仍然遠遠超過了供給能力。原因主要有三：1）由于NPC旗下的電廠運營效率過低，只有50-70%的裝機能夠正常發(fā)電，而且NPC巨額的負債也無力新建電廠；2）由于僅且僅能跟官僚效率低下的NPC簽署供電協(xié)議，外資IPP對進入菲律賓感到氣餒和灰心；3）原本預(yù)期在1986年前后能投產(chǎn)的2x600MWBataan 核電站，因切爾諾貝利核電站的爆炸而被迫停工廢棄。
1992年的電力危機，促使菲律賓政府又頒布了7718號公共法案，也稱為BOT法案修正令，規(guī)定IPPs投資電力項目流程由競標變?yōu)榱俗h標。1993年，政府再次出臺電力危機法案1993，授權(quán)菲律賓總統(tǒng)可以重組NPC，并直接和IPPs進行電力合同談判。經(jīng)過這些努力之后，到1998年，菲律賓總共吸引了大約60億美元外資，建成了4800MW的發(fā)電廠，解決了菲律賓電力供應(yīng)不足的問題。
第三階段：2001年至今
然而好景不長，1997年的東南亞經(jīng)濟危機，導(dǎo)致菲律賓實際電力需求遠低于原本預(yù)估的需求，菲律賓一下又進入了電力供應(yīng)過剩的狀態(tài)。由于NPC和IPPs之間照付不議的PPA，NPC仍然必須要向IPPs支付足額電費，其債務(wù)負擔持續(xù)攀升。數(shù)年后的2001年，NPC負債已達到160億美元。包括債權(quán)方、用電方等在內(nèi)的各個行業(yè)，都迫切希望政府能夠進行徹底的電力改革，以避免再次的電力危機。在這樣的背景下，2001年，菲政府出臺了對電力行業(yè)影響甚遠的電力改革法案——Electric PowerIndustry Reform Act（EPIRA），這是一部徹底的改革法案，它主要聚焦于以下幾點：
1）撤銷對發(fā)電行業(yè)的國家管制，完全放開發(fā)電領(lǐng)域。
2）將輸電資產(chǎn)從NPC剝離，成立一家全新的國有企業(yè)NationalTransmission Corporation（Transco）擁有國家輸電資產(chǎn)，并逐步實現(xiàn)電網(wǎng)運營權(quán)的私有化。2009年，Transco將輸電系統(tǒng)的特許運營權(quán)通過公開招標的形式，賦予了私營企業(yè)National Grid Corporation of the Philippines，簡稱NGCP。中國國家電網(wǎng)公司在NGCP中占股40%，特許經(jīng)營權(quán)從2009年開始到2036年總共25年，到期后可以再延期25年。
3）將NPC旗下的發(fā)電廠和簽署的PPA逐步私有化【備注3】，一方面資產(chǎn)出售的現(xiàn)金可以償還NPC債務(wù)，一方面可以實現(xiàn)發(fā)電領(lǐng)域的公平競爭。在具體實施上，菲律賓政府專門設(shè)立了一家新的電力資產(chǎn)管理公司Power Sector Assets and Liabilities Management（PSALM）來管理和私有化NPC的電廠和PPA合同，以及歷史債務(wù)問題【備注4】。
4）取消所有針對不同電網(wǎng)和不同用戶的交叉補貼。
5）成立完全獨立的行業(yè)監(jiān)管委員會——Energy Regulation Commission和聯(lián)合國會電力委員會來監(jiān)督促進本法案的實施。
6）建立電力批發(fā)現(xiàn)貨市場——Wholesale Electricity Spot Market(WESM)，使得電力交易更加透明和公平。實施上，首先建立一家非盈利性質(zhì)的國有企業(yè)菲律賓電力市場合作公司（Philippine Electricity Market Cooperation，PEMC）【備注5】，由其來管理WESM。
7）實施售電競爭和(配)電網(wǎng)開放（Retail Competitionand Open Access），在WESM注冊成立的發(fā)電企業(yè)售電公司、配電企業(yè)售電公司和新成立的單純售電公司都可以公平的接入和使用配電網(wǎng)絡(luò)【備注6】，向終端用戶提供售電、中介、市場開發(fā)和集成性服務(wù)。
EPIRA法案的目的沒有一蹴而就, 為了法案目的的落實，菲律賓政府之后采取了一系列的實施措施【備注7】，促進了電力市場的公平發(fā)展。
備注：
【備注1】1983年菲律賓經(jīng)歷政治和經(jīng)濟危機，時任總統(tǒng)馬克斯下令暫停支付對外債務(wù)，外國資本不敢再向NPC提供融資；同時，由于比索貶值和電廠效率退化，以外幣結(jié)算的燃油燃料成本卻大額上升，這些不利因素共同加劇了NPC的運營惡化，電力危機顯現(xiàn)苗頭。參見Ma. Rowena M. Cham, “The Philippine powersector: issues and solution”, The Philippine Review of Economics, Vol. XLIV No.1, June 2007, page 37
【備注2】照付不議模式下，無論是否有需求，電廠都會按照最低電量要求NPC無條件支付全額電費。這種模式的PPA雖然有利于吸引外商投資，但是也為后來NPC的破產(chǎn)埋下了隱患。
【備注3】NPC被剝離了輸電資產(chǎn)和變賣了發(fā)電資產(chǎn)后，公司主體依然保留并運作。實際上，發(fā)電領(lǐng)域承擔國家電氣化率提升的偏遠地區(qū)小型發(fā)電站（主要是水電站）依然由NPC管理，由NPC旗下的Small Power Utilities Group（NPC-SPUG）負責運營；除此之外，NPC還管理全國的水壩、濕地等業(yè)務(wù)。具體可參考NPC官方網(wǎng)站：
http://www.napocor.gov.ph/。
【備注4】上文所說的國家輸電資產(chǎn)公司Transco也歸屬于PSALM管理
【備注5】2006年，WESM在呂宋電網(wǎng)成功運行；2011年，WESM在維薩亞斯電網(wǎng)成功運行。WESM就像一個大水池，所有的電力供應(yīng)都入池，所有的電力采購也都從池中取，包括通過雙邊合同進行的電力交易。WESM性質(zhì)上為一個平臺，而政府為了管理這個平臺，成立了一家非盈利性質(zhì)的公司Philippine Electric Market Corporation(PESM)負責對WESM進行管理。為了更好的理解這個平臺，可以對比研究北京電力交易中心和廣州電力交易中心，不同的是，中國的電力交易中心都由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)控股甚至獨資，而菲律賓的PEMC則是由發(fā)電企業(yè)、配電企業(yè)、輸電企業(yè)等平等管理，從而真正實現(xiàn)了WESM的獨立性、公正性和平等性
【備注6】配電網(wǎng)開放政策成功避免了擁有配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)的售電公司利用“自然壟斷”的優(yōu)勢對電價造成扭曲
【備注7】例如，要實現(xiàn)發(fā)電端的公平競爭，菲律賓規(guī)定任何一家發(fā)電企業(yè)占單獨電網(wǎng)中的裝機比例不得超過25%，占全國電網(wǎng)的裝機比例不得超過30%。直到2012年年底，PSALM才正式宣布已經(jīng)私有化了NPC在呂宋和維薩亞斯70%發(fā)電資產(chǎn)，以及NPC和IPPs之間PPA合同量的70%，至此，菲律賓市場上再無一家發(fā)電企業(yè)的裝機比例超過政策要求、 以上內(nèi)容摘自絲路印象(www.miottimo.com)菲律賓事業(yè)部。若轉(zhuǎn)載，請注明出處。
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1936年，國家電力公司National Power Corporation成立，業(yè)務(wù)主要聚焦于發(fā)電和輸電，為Meralco等供電公司供應(yīng)電力。此后一直到1987年，NPC壟斷擁有并運營菲律賓的發(fā)電和輸電資產(chǎn)。
1960年，菲律賓國會批準成立電氣化委員會Electrification Administration，簡稱EA。委員會的主要職責是貫徹實施國家制定的提高電氣化率目標，具體管理各個地方的供電公司。通過賦予地方供電公司特許經(jīng)營權(quán)的方式，鼓勵供電公司在轄區(qū)內(nèi)興建更多的配電設(shè)施，促進電氣化率的提升。這些地方供電公司雖然也興建自己的小型發(fā)電廠，但是大部分的電力仍然采購自NPC。到1969年，在EA的努力下，全國總共建立了217個小型的供電公司。后來，由于技術(shù)、資金和管理上的問題，很多的地方供電公司面臨破產(chǎn)。政府為了保證電氣化率的繼續(xù)提升，政府一方面于1966年開始引入美國的農(nóng)村電力合作社機制Rural Electric Cooperative（REC），在各個地方成立農(nóng)村電力合作社，也就是EC的前身；另一方面，菲律賓國會在1969年通過成立了國家電氣化率委員會National Electrification Administration，簡稱NEA，取代了之前的EA。政府授予NEA在各地農(nóng)村建立和監(jiān)管電力合作社的權(quán)利，大力在各個地方推動成立農(nóng)村電力合作社。NEA將電力合作社作為全國電力的基本供電單位，為各個電力合作社提供融資、技術(shù)、特許經(jīng)營權(quán)授予等政策支持和服務(wù)。1973年，菲律賓發(fā)布No.269總統(tǒng)令，將NEA由政府機構(gòu)轉(zhuǎn)制為國有企業(yè)，獨家管理全國的電力合作社，具有撤銷、更換和修改各家合作社特許經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。截止到2016年年底，NEA總共管理119家電力合作社。
總體上，1987年以前，菲律賓國家電力公司（NPC）壟斷擁有和運營菲律賓的發(fā)電和輸電資產(chǎn)，私營資本無法進入發(fā)電市場。配電和供電系統(tǒng)獨立于發(fā)電和輸電系統(tǒng)，以私營公司PDUs和集體所有制的電力合作社EC為主，其中私營配電公司以Meralco為代表，電力合作社接受國家電氣化委員會NEA的管理。
第二階段：1987-2001年
前文提及，NPC一直壟斷經(jīng)營菲律賓發(fā)電和輸電業(yè)務(wù)，這種模式在相當長一段時期內(nèi)為菲律賓提供了穩(wěn)定的電源供應(yīng)。然而，受到國際國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境的影響，以及壟斷企業(yè)效率低下的原因，NPC所負債務(wù)逐年升高，截止到1986年，其負債水平已經(jīng)達到了數(shù)十億美元。高額負債導(dǎo)致融資能力不足，繼而影響旗下電廠的正常經(jīng)營，更無力去投資新建電廠來滿足日益增長的裝機需求，菲律賓面臨嚴重的電力危機【備注1】。1987年7月10日，新上臺的總統(tǒng)阿基諾夫人頒布了第250號行政令，允許符合條件的私營資本進入發(fā)電領(lǐng)域。3年后的1990年，菲律賓頒布第6957號公共法案，鼓勵I(lǐng)PP投資商以BOT模式投資和運營電廠，并通過和NPC簽署照付不議【備注2】的PPA合同保證“合理的投資回報”。
盡管上述兩部法案的頒布起了一定的效果，但是菲律賓在1992年仍然經(jīng)受了嚴重的全國電荒，電力需求仍然遠遠超過了供給能力。原因主要有三：1）由于NPC旗下的電廠運營效率過低，只有50-70%的裝機能夠正常發(fā)電，而且NPC巨額的負債也無力新建電廠；2）由于僅且僅能跟官僚效率低下的NPC簽署供電協(xié)議，外資IPP對進入菲律賓感到氣餒和灰心；3）原本預(yù)期在1986年前后能投產(chǎn)的2x600MWBataan 核電站，因切爾諾貝利核電站的爆炸而被迫停工廢棄。
1992年的電力危機，促使菲律賓政府又頒布了7718號公共法案，也稱為BOT法案修正令，規(guī)定IPPs投資電力項目流程由競標變?yōu)榱俗h標。1993年，政府再次出臺電力危機法案1993，授權(quán)菲律賓總統(tǒng)可以重組NPC，并直接和IPPs進行電力合同談判。經(jīng)過這些努力之后，到1998年，菲律賓總共吸引了大約60億美元外資，建成了4800MW的發(fā)電廠，解決了菲律賓電力供應(yīng)不足的問題。
第三階段：2001年至今
然而好景不長，1997年的東南亞經(jīng)濟危機，導(dǎo)致菲律賓實際電力需求遠低于原本預(yù)估的需求，菲律賓一下又進入了電力供應(yīng)過剩的狀態(tài)。由于NPC和IPPs之間照付不議的PPA，NPC仍然必須要向IPPs支付足額電費，其債務(wù)負擔持續(xù)攀升。數(shù)年后的2001年，NPC負債已達到160億美元。包括債權(quán)方、用電方等在內(nèi)的各個行業(yè)，都迫切希望政府能夠進行徹底的電力改革，以避免再次的電力危機。在這樣的背景下，2001年，菲政府出臺了對電力行業(yè)影響甚遠的電力改革法案——Electric PowerIndustry Reform Act（EPIRA），這是一部徹底的改革法案，它主要聚焦于以下幾點：
1）撤銷對發(fā)電行業(yè)的國家管制，完全放開發(fā)電領(lǐng)域。
2）將輸電資產(chǎn)從NPC剝離，成立一家全新的國有企業(yè)NationalTransmission Corporation（Transco）擁有國家輸電資產(chǎn)，并逐步實現(xiàn)電網(wǎng)運營權(quán)的私有化。2009年，Transco將輸電系統(tǒng)的特許運營權(quán)通過公開招標的形式，賦予了私營企業(yè)National Grid Corporation of the Philippines，簡稱NGCP。中國國家電網(wǎng)公司在NGCP中占股40%，特許經(jīng)營權(quán)從2009年開始到2036年總共25年，到期后可以再延期25年。
3）將NPC旗下的發(fā)電廠和簽署的PPA逐步私有化【備注3】，一方面資產(chǎn)出售的現(xiàn)金可以償還NPC債務(wù)，一方面可以實現(xiàn)發(fā)電領(lǐng)域的公平競爭。在具體實施上，菲律賓政府專門設(shè)立了一家新的電力資產(chǎn)管理公司Power Sector Assets and Liabilities Management（PSALM）來管理和私有化NPC的電廠和PPA合同，以及歷史債務(wù)問題【備注4】。
4）取消所有針對不同電網(wǎng)和不同用戶的交叉補貼。
5）成立完全獨立的行業(yè)監(jiān)管委員會——Energy Regulation Commission和聯(lián)合國會電力委員會來監(jiān)督促進本法案的實施。
6）建立電力批發(fā)現(xiàn)貨市場——Wholesale Electricity Spot Market(WESM)，使得電力交易更加透明和公平。實施上，首先建立一家非盈利性質(zhì)的國有企業(yè)菲律賓電力市場合作公司（Philippine Electricity Market Cooperation，PEMC）【備注5】，由其來管理WESM。
7）實施售電競爭和(配)電網(wǎng)開放（Retail Competitionand Open Access），在WESM注冊成立的發(fā)電企業(yè)售電公司、配電企業(yè)售電公司和新成立的單純售電公司都可以公平的接入和使用配電網(wǎng)絡(luò)【備注6】，向終端用戶提供售電、中介、市場開發(fā)和集成性服務(wù)。
EPIRA法案的目的沒有一蹴而就, 為了法案目的的落實，菲律賓政府之后采取了一系列的實施措施【備注7】，促進了電力市場的公平發(fā)展。
備注：
【備注1】1983年菲律賓經(jīng)歷政治和經(jīng)濟危機，時任總統(tǒng)馬克斯下令暫停支付對外債務(wù)，外國資本不敢再向NPC提供融資；同時，由于比索貶值和電廠效率退化，以外幣結(jié)算的燃油燃料成本卻大額上升，這些不利因素共同加劇了NPC的運營惡化，電力危機顯現(xiàn)苗頭。參見Ma. Rowena M. Cham, “The Philippine powersector: issues and solution”, The Philippine Review of Economics, Vol. XLIV No.1, June 2007, page 37
【備注2】照付不議模式下，無論是否有需求，電廠都會按照最低電量要求NPC無條件支付全額電費。這種模式的PPA雖然有利于吸引外商投資，但是也為后來NPC的破產(chǎn)埋下了隱患。
【備注3】NPC被剝離了輸電資產(chǎn)和變賣了發(fā)電資產(chǎn)后，公司主體依然保留并運作。實際上，發(fā)電領(lǐng)域承擔國家電氣化率提升的偏遠地區(qū)小型發(fā)電站（主要是水電站）依然由NPC管理，由NPC旗下的Small Power Utilities Group（NPC-SPUG）負責運營；除此之外，NPC還管理全國的水壩、濕地等業(yè)務(wù)。具體可參考NPC官方網(wǎng)站：
http://www.napocor.gov.ph/。
【備注4】上文所說的國家輸電資產(chǎn)公司Transco也歸屬于PSALM管理
【備注5】2006年，WESM在呂宋電網(wǎng)成功運行；2011年，WESM在維薩亞斯電網(wǎng)成功運行。WESM就像一個大水池，所有的電力供應(yīng)都入池，所有的電力采購也都從池中取，包括通過雙邊合同進行的電力交易。WESM性質(zhì)上為一個平臺，而政府為了管理這個平臺，成立了一家非盈利性質(zhì)的公司Philippine Electric Market Corporation(PESM)負責對WESM進行管理。為了更好的理解這個平臺，可以對比研究北京電力交易中心和廣州電力交易中心，不同的是，中國的電力交易中心都由國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)控股甚至獨資，而菲律賓的PEMC則是由發(fā)電企業(yè)、配電企業(yè)、輸電企業(yè)等平等管理，從而真正實現(xiàn)了WESM的獨立性、公正性和平等性
【備注6】配電網(wǎng)開放政策成功避免了擁有配電網(wǎng)絡(luò)資產(chǎn)的售電公司利用“自然壟斷”的優(yōu)勢對電價造成扭曲
【備注7】例如，要實現(xiàn)發(fā)電端的公平競爭，菲律賓規(guī)定任何一家發(fā)電企業(yè)占單獨電網(wǎng)中的裝機比例不得超過25%，占全國電網(wǎng)的裝機比例不得超過30%。直到2012年年底，PSALM才正式宣布已經(jīng)私有化了NPC在呂宋和維薩亞斯70%發(fā)電資產(chǎn)，以及NPC和IPPs之間PPA合同量的70%，至此，菲律賓市場上再無一家發(fā)電企業(yè)的裝機比例超過政策要求、 以上內(nèi)容摘自絲路印象(www.miottimo.com)菲律賓事業(yè)部。若轉(zhuǎn)載，請注明出處。
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2026-2031年菲律賓基礎(chǔ)建設(shè)行業(yè)投資前景及風險分析報告
報告頁數(shù)：100頁
圖表數(shù)：83
報告類別：前景預(yù)測報告
最后修訂：2025.01
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