什么是301調(diào)查(條款)？中國如何應對？
來源：絲路印象
2024-07-19 17:33:24
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美國貿(mào)易法“301條款”長期以來既是美國開拓海外市場和保護自身經(jīng)濟利益的最有力工具,又是美國應對國外貿(mào)易壁壘最重要的國內(nèi)法依據(jù)之一,但其同時也是一項最富爭議的貿(mào)易法規(guī)。雖然世界貿(mào)易組織早已確立了較為完善的爭端解決機制,但美國始終不放棄“301條款”,繼續(xù)使用該法律對其他國家的貿(mào)易措施進行調(diào)查、談判,甚至威脅和報復。中國作為深受其害的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家,有必要研究和積極應對,并以WTO爭端解決機制為依托,借助多邊框架據(jù)理力爭,解決國際糾紛,多渠道地捍衛(wèi)自己的權益。
一、“301條款”的背景及基本內(nèi)容
在國際貿(mào)易中,美國的霸主地位從來就是毋庸置疑的。美國的貿(mào)易政策正是維系其強大貿(mào)易實力的保障,也是與全球經(jīng)濟格局的變化息息相關的。戰(zhàn)后初期,由于美國在經(jīng)濟貿(mào)易中處于絕對優(yōu)勢地位,因而積極倡導和奉行自由貿(mào)易政策,努力推行全球范圍的多邊貿(mào)易談判。到了70年代,隨著西歐和日本經(jīng)濟的恢復和迅速發(fā)展以及新興工業(yè)化國家和地區(qū)的崛起,世界經(jīng)濟多極化日趨激烈,美國在國外市場上面臨更大的競爭。迫于壓力,美國政府雖然在政策指導思想上仍強調(diào)貿(mào)易自由化,但實際行動上則以“公正”貿(mào)易為借口,采取了對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)給予保護的措施。這期間通過的兩個貿(mào)易法案,即《1974年貿(mào)易法》和《1979年貿(mào)易協(xié)定法》,為美國實行貿(mào)易保護奠定了法律基礎。進入80年代,美國的貿(mào)易逆差不斷擴大,美國國內(nèi)的保護主義思潮迭起,在這種形勢下,以《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》為標志,美國的貿(mào)易政策也最終實現(xiàn)了從自由貿(mào)易政策向保護主義的轉(zhuǎn)變。
(一)“一般301”
第1301節(jié)規(guī)定,如果美國貿(mào)易代表(USTR)確信,某外國政府的某項立法、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定或與之不一致、不公正的,從而給美國商業(yè)造成了負擔或限制,那么美國的貿(mào)易代表應采取法律明確授權的措施,以實現(xiàn)美國依貿(mào)易協(xié)定所享有的權利,或者達到消除這一立法、政策或做法的目的。但如果總統(tǒng)有特別的命令,貿(mào)易代表應該遵守。其他內(nèi)容還包括一般301條款的權力范圍、申請與調(diào)查、“不公正”的確定、外國行為的監(jiān)督、信息請求和貿(mào)易代表報告的提出等。其核心內(nèi)容即是,美國貿(mào)易代表確認外國的某項立法或政策措施,違反了它與美國簽定的貿(mào)易協(xié)定,或雖未違反有關協(xié)定,但卻被美國單方認定為“不公平”“不合理”“不公正”,以致?lián)p害或限制了美國商業(yè)利益,美國貿(mào)易代表有權不顧國內(nèi)其他法律及國際條約準則作何規(guī)定,徑直依照貿(mào)易法第301條規(guī)定的職權和程序,采取各種單邊性、強制性的報復措施以迫使對方取消上述立法或政策措施,消除其對美國商業(yè)造成的損害或限制或提供能令美國官方和有關經(jīng)濟部門感到滿意的賠償。
它是經(jīng)《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》修改補充后,在原“301條款”基礎上新增加“1303節(jié)”,其款名為“確定拒絕為知識產(chǎn)權提供充分、有效保護的國家”。其規(guī)定美國貿(mào)易代表應確定哪些國家拒絕對美國的知識產(chǎn)權給予“充分”、“有效”的保護,或拒絕對依賴知識權保護的美國公民給予公平與公正地進入其市場的機會,并將其列入重點國家名單。1989年5月26日,美國貿(mào)易代表將中國列入“優(yōu)先觀察名單”(Priority Watch List),1991年5月和1996年6月又兩次宣布中國為“優(yōu)先國家”(Priority Foreign Countries),即為其例。2004年美國“特別301”報告又曾將中國列入“306條款監(jiān)視國”。
它始見于《1984年貿(mào)易與關稅法》第310節(jié),經(jīng)歷《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》1302節(jié)的增補。其旨在確定主要貿(mào)易壁壘和扭曲貿(mào)易的重點國家及重點做法。美國貿(mào)易代表應在法定期限內(nèi)對每一個重點國家的所有做法都發(fā)起“301條款”調(diào)查,應該向眾議院籌款委員和參議院財經(jīng)委員會提交一份報告,列出重點國家、每一重點國家的做法,以及對每一重點國家的貿(mào)易額,并對其實施相應的制裁。
二、WTO爭端解決機制下的“301條款”的運作
WTO自建立以來,其爭端解決機制為多邊貿(mào)易體制的有效運轉(zhuǎn)提供了重要保障,對國際貿(mào)易爭端的順利解決起到了積極的作用。WTO爭端解決機制是在關稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)爭端解決機制的基礎上產(chǎn)生和發(fā)展的,其中最重要的是《關于爭端解決的規(guī)則和程序的諒解》(Understanding on Rules and Procedures the Settlement of Disputes,以下簡稱DSU)。DSU共27條和4個附件,就WTO爭端解決機制的適用與范圍、管理與運作、一般原則、基本方法和程序、建議與裁決的實施和監(jiān)督、貿(mào)易報復、涉及最不發(fā)達成員的特殊程序、專家組的組成、職責和工作程序、常設上訴機構及上訴程序、多邊體制的強化等問題分別作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。WTO爭端解決機制的首要目標是確保WTO各項協(xié)議的實施,廢除各國與WTO各項協(xié)議的規(guī)定不一致的有關措施。
其一,如前所述,美國為防止或延緩經(jīng)濟衰落,其必然會加強對資本、服務及知識產(chǎn)權輸出的保護,鞏固和擴大自身的比較優(yōu)勢,甚至有保護主義的傾向。美國向來奉行國家利益至上原則,一方面美國極力促成WTO及其爭端解決機制的建立,目的也是借以維護多邊貿(mào)易體制,以圖繼續(xù)保護其世界經(jīng)濟霸主的地位。另一方面在實踐中,當這種機制違背美國的“國家利益”時,美國就有權不遵守其義務,轉(zhuǎn)而求諸“301條款”這樣的自力救濟。前述案例中,盡管許多國家對美國的“301條款”不滿,專家組最終還是裁決,美國不可以在WTO爭端解決機構作出決定之前單方面確定制裁措施,但“301條款”并不違反WTO的有關規(guī)定。這一裁決,使得美國事實上仍然可以運用“301條款”對其他國家實行貿(mào)易威脅和制裁,尤其是對WTO的非成員國進行單方的制裁。這實際上也是由于WTO及其爭端解決機制本身就是各方妥協(xié)的產(chǎn)物,其本身不夠強大,不是一個真正的世界貿(mào)易法院,它不具備法院的那套程序和強制力,也無權實施制裁;美國也不愿意用自己的“主權”去換取一個真正的世界貿(mào)易法院。這種妥協(xié)性和讓步,一定程度上助長了美國使用“301條款”的決心。
其二,“301條款”能夠配合WTO爭端解決機制而使用。這也是美國可以繼續(xù)揮動“301大棒”的另一個重要原因。
首先,WTO爭端解決機制對“301條款”的使用有所限制。有美國學者認為WTO爭端解決機制是模仿“301條款”程序建立的,是“301條款”的國際化。但絲路印象美國事業(yè)部分析師對這種觀點不能認同。雖然WTO爭端解決機制及DSU的報復條款并沒有阻止“301條款”的運用,但至少對其有所限制和改進。如它限制美國利用“301條款”采取單方面報復措施的空間,而且如果“301條款”的制裁引起被制裁方強烈不滿,可能會向WTO投訴“301條款”,而DSB有可能作出不利于美國的裁定,則美國必須執(zhí)行。否則,美國將面臨WTO授權的報復。前述歐盟起訴美國案件,表面上看專家組作出了有利于美國的裁決,但實際上明確了美國“301條款”必須服從WTO的承諾?；诙喾揭蛩乜紤],WTO機制下美國必然不能如以前那樣肆無忌憚地使用“301條款”。
其次,“301條款”自身鮮明的特點能夠適應WTO的環(huán)境。①美國法律和貿(mào)易政策對“301條款”的多次修訂,都對美國貿(mào)易代表開展對外貿(mào)易壁壘調(diào)查工作進行了明確的授權,對301調(diào)查的發(fā)起、涉及的范圍、調(diào)查程序、強制性措施及貿(mào)易代表的權利和義務均進行了明確界定,使得其具有明確的法律依據(jù)和強制性。同時,“301條款”要求政府調(diào)查中每一階段都需進行公告,政府做出的決定和即將采取的措施也需通過公告并征求公眾意見,301程序的透明度也很高。②有效地銜接了單邊調(diào)查程序與多邊爭端解決機制?！?01條款”允許美國個人、企業(yè)或行業(yè)中介組織對貿(mào)易伙伴的不公平貿(mào)易做法進行投訴。美國貿(mào)易代表依據(jù)“301條款”的授權開展調(diào)查,如認定貿(mào)易伙伴的相關做法“不公平”或“不合理”,且相關貿(mào)易伙伴為WTO成員,則美國可根據(jù)其調(diào)查結果,訴諸WTO爭端解決機制。如DSB做出有利于美國的裁決,美國可根據(jù)DSB的授權,采取報復措施。通過301條款,美國將個別企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的投訴,轉(zhuǎn)化為政府間貿(mào)易爭端并尋求在多邊解決,從而有效銜接了單邊調(diào)查程序與多邊爭端解決機制。③強大的攻擊性和威懾力。美國依仗其超強的經(jīng)濟實力,使其在國際貿(mào)易關系中占據(jù)著主導甚至霸權地位,因此,以經(jīng)濟實力為依托的貿(mào)易壁壘應對機制也具有極強的攻擊性。從“301條款”明顯的單邊性強制措施中可以證實這一點。而且,美國動輒運用“301條款”來威脅其他貿(mào)易伙伴,其意圖不盡是真正實施貿(mào)易報復,因為頻繁和過多的報復措施畢竟會損害雙邊或多邊的貿(mào)易關系,一定程度上也會影響美國的利益。而它更看重的是“301條款”那“不戰(zhàn)而屈人之兵”的強大威懾力,這樣既體現(xiàn)“301條款”的謙抑性,又達到其目的,可謂一舉多得。
再次,“301條款”與WTO爭端解決機制配合互動。有學者認為,在以下兩種情況下,美國可能依“301條款”實施單方面制裁。一是美國向DSB提起了訴訟,但專家組或上訴庭認為其目標國家的行為并無不當,否定了其訴求。另一種情況是,DSB雖通過了對美國有利的結論或已授權其實施報復,但美國認為循此途徑解決耗時過多、程序煩瑣或無法得到充分補償時,也許會重拾“301大棒”。相比之下,第一種情況的可能性稍大。絲路印象美國事業(yè)部分析師認為這是今后一段甚至很長時間內(nèi)美國在WTO環(huán)境下運用“301條款”的基本做法。另外,“301條款”已經(jīng)并將可能繼續(xù)影響WTO規(guī)則的發(fā)展。在GATT時期,“301條款”有力地推動了GATT相關規(guī)則的發(fā)展。它的管轄范圍超出了GATT的調(diào)整范圍,并最終推動GATT擴大其調(diào)整范圍;它的強制實施力度遠遠強于GATT爭端解決機制,并最終推動GATT提高其效率,強化其效力。上述發(fā)展推動了WTO的成立。在WTO成立后,“301條款”更注重對WTO規(guī)則尚未涉及領域(如商業(yè)賄賂、共謀等)的國外貿(mào)易壁壘措施進行調(diào)查。同時,“301條款”也在探索提高雙邊磋商效率,強化實施效果,以更有效地通過雙邊程序解決國外貿(mào)易壁壘措施,這些都是WTO規(guī)則下一步發(fā)展的方向。
三、中國應對“301條款”的策略
中國加入WTO后,進一步融入了全球經(jīng)濟一體化,一度擺脫了美國在最惠國待遇(MFN)審查上的刁難,也在一定程度上減少甚至避免“301條款”的制裁。有學者認為,中國入世后,可以避開美國“301條款”的報復。如前所述,顯然這是不現(xiàn)實的。理論上,“301條款”有繼續(xù)存在和使用的背景和空間,功能有強化和擴大的趨勢,甚至有可能出現(xiàn)具有綜合功能的“中國301”。實踐中,美國仍然會針對中國的知識產(chǎn)權保護、人權問題、市場準入、貿(mào)易壁壘、雙邊協(xié)議的履行等問題,提起質(zhì)疑和調(diào)查,甚至也不能排除依據(jù)“301條款”作出貿(mào)易制裁或報復的可能。因此,加強對美國貿(mào)易法“301條款”、WTO及其相關規(guī)則的研究,找到切實可行的適合中國實際的應對策略,不僅具有理論價值,更有現(xiàn)實意義。
(一)全面研究WTO規(guī)則,主動、謹慎地利用其爭端解決機制
WTO體系是一套內(nèi)容宏大,規(guī)則十分復雜的法律體系,且還處在不斷的修訂和增加的動態(tài)發(fā)展過程中。而根據(jù)DSU建立的爭端解決機制,被國際社會譽為有效保障WTO正常運作的“安全閥”,已經(jīng)成功地解決了許多國際貿(mào)易爭端,確實起到了維護成員的權利和義務的平衡作用,而且日益取得發(fā)展中國家的信賴。因此要深入研究WTO及其爭端解決機制并得出有效的應對策略,是十分迫切而重要的問題。
(1)積極主動利用爭端解決機制
我國入世后,不僅可以享受到WTO協(xié)議實體規(guī)則所帶來的各種利益和好處,還可以在處理與其它國家或地區(qū)政府間的貿(mào)易爭端時,充分利用其爭端解決機制,積極尋求保護并主動應對其他成員的申訴。首先,培養(yǎng)專門的精通兩門以上外語并通曉WTO規(guī)則的高級人才,并且推薦專家積極參加DSB專家組和常設上訴機構的遴選,這不僅可以了解和熟悉實際情況,吸取經(jīng)驗教訓,防止有可能發(fā)生的“暗箱”操作,也可以擴大中國的國際影響力;其次,根據(jù)其多邊的貿(mào)易保護機制,利用最惠國待遇、爭取其他成員的參與、集體道德力量的支持和總理事會的介入等有利于中國的規(guī)定,維護自己在WTO協(xié)議中獲得的利益;第三,建立專門的研究、咨詢、接受投訴、聽證、調(diào)查、貿(mào)易談判、監(jiān)督等機構,為解決爭端提供組織保證;第四,對美國利用“301條款”發(fā)起的調(diào)查磋商請求,作出迅速的反應,在美國指責的做法并不違反WTO的規(guī)則的場合,應在合理的范圍內(nèi)予以對抗。
(2)謹慎善意運用爭端解決機制
中國屬于發(fā)展中國家,加入WTO后,通過WTO爭端解決機制解決貿(mào)易爭端無疑是重要和必要的。但是,DSU也主張“各成員國在投訴前應對這些程序下的行動是否有效作出判斷”,“一項爭端發(fā)生,所有成員國應善意參與這些程序,以謀求解決爭端”。這一理念已經(jīng)為多數(shù)成員國所接受。而其也不可避免地存在一些缺陷,如對發(fā)展中國家的傾斜性條款多半流于言語上,難以具體操作執(zhí)行;發(fā)展中國家難以真正實行交叉報復方式;發(fā)展中國家的建議難在WTO通過等等。因此,如果在國際貿(mào)易爭端中,動輒啟用WTO爭端解決機制,恐怕會適得其反。即使在啟用WTO爭端解決機制時,也應強調(diào)以磋商為主、專家組程序為輔的原則,不要隨意采取報復措施。即便采取報復措施,也要謹慎研究策略,爭取與共同利益方聯(lián)盟,在多投訴方的爭端解決程序中加強實力。
(二)加強對“301條款”的研究,有針對性地采取相應措施
應對“301條款”,必須加強對其實質(zhì)性要求、程序、報復、其他貿(mào)易伙伴的反應和對策、發(fā)展動態(tài)及相關法律和政策的深入全面的研究和分析,尤其是從入世前后“301條款”對中國的多次調(diào)查和談判中汲取經(jīng)驗和教訓。絲路印象美國事業(yè)部分析師認為可以從以下方面有針對性地采取相應的措施。第一,“301條款”實際上開創(chuàng)了“國內(nèi)法律程序適用于國際貿(mào)易爭端”的先例。有學者認為我國可以效法歐盟的做法,一邊和“301條款”做堅決的斗爭,一邊“以其人之道,還治其人之身”,建立自己的貿(mào)易壁壘制度,創(chuàng)設完整和配套一致的法律體系并爭取得到國際社會的認可。但目前我國只有《對外貿(mào)易法》和《反傾銷條例》簡單和籠統(tǒng)的規(guī)定,無法與“301條款”相比。所以建立自己的貿(mào)易保障法律體系,在一定范圍內(nèi)有助于保護自己應有的貿(mào)易權利和提高自己的國際地位,中國法院也就能夠有法可依。第二,不囿于對“301條款”調(diào)查所針對之做法的研究,應全面了解和分析美國國家貿(mào)易評估報告所列舉的外國政府的做法及主要貿(mào)易障礙的做法,未雨綢繆,做好防范準備和措施。第三,根據(jù)美國貿(mào)易法關于貿(mào)易壁壘的實踐,尤其是在知識產(chǎn)權領域,還有可能出現(xiàn)類似“301條款”的其他條款的挑戰(zhàn),必須予以重視和研究。
(三)完善國內(nèi)立法,加大執(zhí)法力度,全面與WTO接軌
《建立WTO協(xié)定》第16條第4款規(guī)定:“每個成員方應保證其法律、規(guī)章與行政程序符合附件各協(xié)議規(guī)定的義務”,中國國內(nèi)立法應盡量與WTO爭端解決機制的規(guī)則接軌。一方面,應根據(jù)加入WTO的要求和承諾,查查我國現(xiàn)有立法和規(guī)定有哪些與WTO規(guī)則沖突或不夠協(xié)調(diào)的地方,并結合國情予以修改;同時適當、適時地加強保護性立法,比如在反傾銷、反補貼等問題上。另一方面,要加強執(zhí)法力度,尤其是知識產(chǎn)權保護法的執(zhí)法力度。
從中美知識產(chǎn)權的爭端來看,美國動用“301條款”對中國知識產(chǎn)權的調(diào)查的主要因素就是執(zhí)法不力,而非無法可依。入世對我們的知識產(chǎn)權保護提出了更高的要求。若我們不能對有關締約方知識產(chǎn)權權利人的合法權益提供有效的保護,就有可能會被在WTO爭端解決機制的裁決下終止應享有的減讓等優(yōu)惠待遇,直至受到交叉報復和跨部門報復。因此,加強知識產(chǎn)權保護,特別是對假冒、盜版等行為進行有效、有力地打擊、制裁,顯得尤為重要。
(四)加強國內(nèi)行業(yè)協(xié)會建設,提高國際競爭力
美國公司和行業(yè)協(xié)會在貿(mào)易戰(zhàn)中扮演著不可忽視的角色,與“301條款”調(diào)查有關的許多案例就是由利益受到侵害的公司和行業(yè)協(xié)會提出申訴的。
過去曾有外國政府對中國產(chǎn)品提出反傾銷調(diào)查而中國企業(yè)無人應訴的尷尬事情[20]。這一方面說明行業(yè)協(xié)會、商會建設的重要性。另一方面也向我國提出了新的要求,應該在法律上、體制上確立產(chǎn)業(yè)協(xié)會、商會的作用,賦予一定的權利和職責。它們代表企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的利益,向政府提供建議、提出申訴。在遇到國際貿(mào)易糾紛時,產(chǎn)業(yè)協(xié)會、商會可以搜集相關資料和證據(jù)交給政府,再由政府權衡如何通過WTO的爭端解決機制來解決問題,以保護我國企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的合法權益。同時,政府積極完善相關的法律制度,使得本國企業(yè)盡可能地不因為本國的法律問題受到制裁,并且方便企業(yè)尋求救濟的渠道。
中國晚清思想家鄭觀應曾言:“公法乃憑虛理,強者可執(zhí)其法以繩,弱者必不免隱忍受屈也。是故有國者,惟有發(fā)憤自強,方可得公法之益;倘積弱不振,雖有公法何補哉?”在解決國際爭端中,最終能迫使一個國家能夠執(zhí)行裁決的還在于政治實力和經(jīng)濟實力。因此,我國入世后,加快市場經(jīng)濟建設和政治體制改革的步伐,不斷增強綜合國力,乃是立足全球經(jīng)濟一體化大潮的根本。 以上內(nèi)容摘自絲路印象(www.miottimo.com)美國事業(yè)部。若轉(zhuǎn)載，請注明出處。
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一、“301條款”的背景及基本內(nèi)容
在國際貿(mào)易中,美國的霸主地位從來就是毋庸置疑的。美國的貿(mào)易政策正是維系其強大貿(mào)易實力的保障,也是與全球經(jīng)濟格局的變化息息相關的。戰(zhàn)后初期,由于美國在經(jīng)濟貿(mào)易中處于絕對優(yōu)勢地位,因而積極倡導和奉行自由貿(mào)易政策,努力推行全球范圍的多邊貿(mào)易談判。到了70年代,隨著西歐和日本經(jīng)濟的恢復和迅速發(fā)展以及新興工業(yè)化國家和地區(qū)的崛起,世界經(jīng)濟多極化日趨激烈,美國在國外市場上面臨更大的競爭。迫于壓力,美國政府雖然在政策指導思想上仍強調(diào)貿(mào)易自由化,但實際行動上則以“公正”貿(mào)易為借口,采取了對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)給予保護的措施。這期間通過的兩個貿(mào)易法案,即《1974年貿(mào)易法》和《1979年貿(mào)易協(xié)定法》,為美國實行貿(mào)易保護奠定了法律基礎。進入80年代,美國的貿(mào)易逆差不斷擴大,美國國內(nèi)的保護主義思潮迭起,在這種形勢下,以《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》為標志,美國的貿(mào)易政策也最終實現(xiàn)了從自由貿(mào)易政策向保護主義的轉(zhuǎn)變。
表1 2010-2017年上半年美國進出口貿(mào)易統(tǒng)計(單位：百萬美元)
(一)“一般301”
第1301節(jié)規(guī)定,如果美國貿(mào)易代表(USTR)確信,某外國政府的某項立法、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定或與之不一致、不公正的,從而給美國商業(yè)造成了負擔或限制,那么美國的貿(mào)易代表應采取法律明確授權的措施,以實現(xiàn)美國依貿(mào)易協(xié)定所享有的權利,或者達到消除這一立法、政策或做法的目的。但如果總統(tǒng)有特別的命令,貿(mào)易代表應該遵守。其他內(nèi)容還包括一般301條款的權力范圍、申請與調(diào)查、“不公正”的確定、外國行為的監(jiān)督、信息請求和貿(mào)易代表報告的提出等。其核心內(nèi)容即是,美國貿(mào)易代表確認外國的某項立法或政策措施,違反了它與美國簽定的貿(mào)易協(xié)定,或雖未違反有關協(xié)定,但卻被美國單方認定為“不公平”“不合理”“不公正”,以致?lián)p害或限制了美國商業(yè)利益,美國貿(mào)易代表有權不顧國內(nèi)其他法律及國際條約準則作何規(guī)定,徑直依照貿(mào)易法第301條規(guī)定的職權和程序,采取各種單邊性、強制性的報復措施以迫使對方取消上述立法或政策措施,消除其對美國商業(yè)造成的損害或限制或提供能令美國官方和有關經(jīng)濟部門感到滿意的賠償。
表2 2017年上半年美國對主要貿(mào)易伙伴出口額
它是經(jīng)《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》修改補充后,在原“301條款”基礎上新增加“1303節(jié)”,其款名為“確定拒絕為知識產(chǎn)權提供充分、有效保護的國家”。其規(guī)定美國貿(mào)易代表應確定哪些國家拒絕對美國的知識產(chǎn)權給予“充分”、“有效”的保護,或拒絕對依賴知識權保護的美國公民給予公平與公正地進入其市場的機會,并將其列入重點國家名單。1989年5月26日,美國貿(mào)易代表將中國列入“優(yōu)先觀察名單”(Priority Watch List),1991年5月和1996年6月又兩次宣布中國為“優(yōu)先國家”(Priority Foreign Countries),即為其例。2004年美國“特別301”報告又曾將中國列入“306條款監(jiān)視國”。
表3 2017年上半年美國自主要貿(mào)易伙伴進口額統(tǒng)計
它始見于《1984年貿(mào)易與關稅法》第310節(jié),經(jīng)歷《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》1302節(jié)的增補。其旨在確定主要貿(mào)易壁壘和扭曲貿(mào)易的重點國家及重點做法。美國貿(mào)易代表應在法定期限內(nèi)對每一個重點國家的所有做法都發(fā)起“301條款”調(diào)查,應該向眾議院籌款委員和參議院財經(jīng)委員會提交一份報告,列出重點國家、每一重點國家的做法,以及對每一重點國家的貿(mào)易額,并對其實施相應的制裁。
二、WTO爭端解決機制下的“301條款”的運作
WTO自建立以來,其爭端解決機制為多邊貿(mào)易體制的有效運轉(zhuǎn)提供了重要保障,對國際貿(mào)易爭端的順利解決起到了積極的作用。WTO爭端解決機制是在關稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)爭端解決機制的基礎上產(chǎn)生和發(fā)展的,其中最重要的是《關于爭端解決的規(guī)則和程序的諒解》(Understanding on Rules and Procedures the Settlement of Disputes,以下簡稱DSU)。DSU共27條和4個附件,就WTO爭端解決機制的適用與范圍、管理與運作、一般原則、基本方法和程序、建議與裁決的實施和監(jiān)督、貿(mào)易報復、涉及最不發(fā)達成員的特殊程序、專家組的組成、職責和工作程序、常設上訴機構及上訴程序、多邊體制的強化等問題分別作出了較為系統(tǒng)的規(guī)定。WTO爭端解決機制的首要目標是確保WTO各項協(xié)議的實施,廢除各國與WTO各項協(xié)議的規(guī)定不一致的有關措施。
表4 2017年上半年美國自中國進口主要商品構成(單位：百萬美元)
其一,如前所述,美國為防止或延緩經(jīng)濟衰落,其必然會加強對資本、服務及知識產(chǎn)權輸出的保護,鞏固和擴大自身的比較優(yōu)勢,甚至有保護主義的傾向。美國向來奉行國家利益至上原則,一方面美國極力促成WTO及其爭端解決機制的建立,目的也是借以維護多邊貿(mào)易體制,以圖繼續(xù)保護其世界經(jīng)濟霸主的地位。另一方面在實踐中,當這種機制違背美國的“國家利益”時,美國就有權不遵守其義務,轉(zhuǎn)而求諸“301條款”這樣的自力救濟。前述案例中,盡管許多國家對美國的“301條款”不滿,專家組最終還是裁決,美國不可以在WTO爭端解決機構作出決定之前單方面確定制裁措施,但“301條款”并不違反WTO的有關規(guī)定。這一裁決,使得美國事實上仍然可以運用“301條款”對其他國家實行貿(mào)易威脅和制裁,尤其是對WTO的非成員國進行單方的制裁。這實際上也是由于WTO及其爭端解決機制本身就是各方妥協(xié)的產(chǎn)物,其本身不夠強大,不是一個真正的世界貿(mào)易法院,它不具備法院的那套程序和強制力,也無權實施制裁;美國也不愿意用自己的“主權”去換取一個真正的世界貿(mào)易法院。這種妥協(xié)性和讓步,一定程度上助長了美國使用“301條款”的決心。
其二,“301條款”能夠配合WTO爭端解決機制而使用。這也是美國可以繼續(xù)揮動“301大棒”的另一個重要原因。
首先,WTO爭端解決機制對“301條款”的使用有所限制。有美國學者認為WTO爭端解決機制是模仿“301條款”程序建立的,是“301條款”的國際化。但絲路印象美國事業(yè)部分析師對這種觀點不能認同。雖然WTO爭端解決機制及DSU的報復條款并沒有阻止“301條款”的運用,但至少對其有所限制和改進。如它限制美國利用“301條款”采取單方面報復措施的空間,而且如果“301條款”的制裁引起被制裁方強烈不滿,可能會向WTO投訴“301條款”,而DSB有可能作出不利于美國的裁定,則美國必須執(zhí)行。否則,美國將面臨WTO授權的報復。前述歐盟起訴美國案件,表面上看專家組作出了有利于美國的裁決,但實際上明確了美國“301條款”必須服從WTO的承諾?；诙喾揭蛩乜紤],WTO機制下美國必然不能如以前那樣肆無忌憚地使用“301條款”。
其次,“301條款”自身鮮明的特點能夠適應WTO的環(huán)境。①美國法律和貿(mào)易政策對“301條款”的多次修訂,都對美國貿(mào)易代表開展對外貿(mào)易壁壘調(diào)查工作進行了明確的授權,對301調(diào)查的發(fā)起、涉及的范圍、調(diào)查程序、強制性措施及貿(mào)易代表的權利和義務均進行了明確界定,使得其具有明確的法律依據(jù)和強制性。同時,“301條款”要求政府調(diào)查中每一階段都需進行公告,政府做出的決定和即將采取的措施也需通過公告并征求公眾意見,301程序的透明度也很高。②有效地銜接了單邊調(diào)查程序與多邊爭端解決機制?！?01條款”允許美國個人、企業(yè)或行業(yè)中介組織對貿(mào)易伙伴的不公平貿(mào)易做法進行投訴。美國貿(mào)易代表依據(jù)“301條款”的授權開展調(diào)查,如認定貿(mào)易伙伴的相關做法“不公平”或“不合理”,且相關貿(mào)易伙伴為WTO成員,則美國可根據(jù)其調(diào)查結果,訴諸WTO爭端解決機制。如DSB做出有利于美國的裁決,美國可根據(jù)DSB的授權,采取報復措施。通過301條款,美國將個別企業(yè)或產(chǎn)業(yè)的投訴,轉(zhuǎn)化為政府間貿(mào)易爭端并尋求在多邊解決,從而有效銜接了單邊調(diào)查程序與多邊爭端解決機制。③強大的攻擊性和威懾力。美國依仗其超強的經(jīng)濟實力,使其在國際貿(mào)易關系中占據(jù)著主導甚至霸權地位,因此,以經(jīng)濟實力為依托的貿(mào)易壁壘應對機制也具有極強的攻擊性。從“301條款”明顯的單邊性強制措施中可以證實這一點。而且,美國動輒運用“301條款”來威脅其他貿(mào)易伙伴,其意圖不盡是真正實施貿(mào)易報復,因為頻繁和過多的報復措施畢竟會損害雙邊或多邊的貿(mào)易關系,一定程度上也會影響美國的利益。而它更看重的是“301條款”那“不戰(zhàn)而屈人之兵”的強大威懾力,這樣既體現(xiàn)“301條款”的謙抑性,又達到其目的,可謂一舉多得。
再次,“301條款”與WTO爭端解決機制配合互動。有學者認為,在以下兩種情況下,美國可能依“301條款”實施單方面制裁。一是美國向DSB提起了訴訟,但專家組或上訴庭認為其目標國家的行為并無不當,否定了其訴求。另一種情況是,DSB雖通過了對美國有利的結論或已授權其實施報復,但美國認為循此途徑解決耗時過多、程序煩瑣或無法得到充分補償時,也許會重拾“301大棒”。相比之下,第一種情況的可能性稍大。絲路印象美國事業(yè)部分析師認為這是今后一段甚至很長時間內(nèi)美國在WTO環(huán)境下運用“301條款”的基本做法。另外,“301條款”已經(jīng)并將可能繼續(xù)影響WTO規(guī)則的發(fā)展。在GATT時期,“301條款”有力地推動了GATT相關規(guī)則的發(fā)展。它的管轄范圍超出了GATT的調(diào)整范圍,并最終推動GATT擴大其調(diào)整范圍;它的強制實施力度遠遠強于GATT爭端解決機制,并最終推動GATT提高其效率,強化其效力。上述發(fā)展推動了WTO的成立。在WTO成立后,“301條款”更注重對WTO規(guī)則尚未涉及領域(如商業(yè)賄賂、共謀等)的國外貿(mào)易壁壘措施進行調(diào)查。同時,“301條款”也在探索提高雙邊磋商效率,強化實施效果,以更有效地通過雙邊程序解決國外貿(mào)易壁壘措施,這些都是WTO規(guī)則下一步發(fā)展的方向。
三、中國應對“301條款”的策略
中國加入WTO后,進一步融入了全球經(jīng)濟一體化,一度擺脫了美國在最惠國待遇(MFN)審查上的刁難,也在一定程度上減少甚至避免“301條款”的制裁。有學者認為,中國入世后,可以避開美國“301條款”的報復。如前所述,顯然這是不現(xiàn)實的。理論上,“301條款”有繼續(xù)存在和使用的背景和空間,功能有強化和擴大的趨勢,甚至有可能出現(xiàn)具有綜合功能的“中國301”。實踐中,美國仍然會針對中國的知識產(chǎn)權保護、人權問題、市場準入、貿(mào)易壁壘、雙邊協(xié)議的履行等問題,提起質(zhì)疑和調(diào)查,甚至也不能排除依據(jù)“301條款”作出貿(mào)易制裁或報復的可能。因此,加強對美國貿(mào)易法“301條款”、WTO及其相關規(guī)則的研究,找到切實可行的適合中國實際的應對策略,不僅具有理論價值,更有現(xiàn)實意義。
(一)全面研究WTO規(guī)則,主動、謹慎地利用其爭端解決機制
WTO體系是一套內(nèi)容宏大,規(guī)則十分復雜的法律體系,且還處在不斷的修訂和增加的動態(tài)發(fā)展過程中。而根據(jù)DSU建立的爭端解決機制,被國際社會譽為有效保障WTO正常運作的“安全閥”,已經(jīng)成功地解決了許多國際貿(mào)易爭端,確實起到了維護成員的權利和義務的平衡作用,而且日益取得發(fā)展中國家的信賴。因此要深入研究WTO及其爭端解決機制并得出有效的應對策略,是十分迫切而重要的問題。
(1)積極主動利用爭端解決機制
我國入世后,不僅可以享受到WTO協(xié)議實體規(guī)則所帶來的各種利益和好處,還可以在處理與其它國家或地區(qū)政府間的貿(mào)易爭端時,充分利用其爭端解決機制,積極尋求保護并主動應對其他成員的申訴。首先,培養(yǎng)專門的精通兩門以上外語并通曉WTO規(guī)則的高級人才,并且推薦專家積極參加DSB專家組和常設上訴機構的遴選,這不僅可以了解和熟悉實際情況,吸取經(jīng)驗教訓,防止有可能發(fā)生的“暗箱”操作,也可以擴大中國的國際影響力;其次,根據(jù)其多邊的貿(mào)易保護機制,利用最惠國待遇、爭取其他成員的參與、集體道德力量的支持和總理事會的介入等有利于中國的規(guī)定,維護自己在WTO協(xié)議中獲得的利益;第三,建立專門的研究、咨詢、接受投訴、聽證、調(diào)查、貿(mào)易談判、監(jiān)督等機構,為解決爭端提供組織保證;第四,對美國利用“301條款”發(fā)起的調(diào)查磋商請求,作出迅速的反應,在美國指責的做法并不違反WTO的規(guī)則的場合,應在合理的范圍內(nèi)予以對抗。
(2)謹慎善意運用爭端解決機制
中國屬于發(fā)展中國家,加入WTO后,通過WTO爭端解決機制解決貿(mào)易爭端無疑是重要和必要的。但是,DSU也主張“各成員國在投訴前應對這些程序下的行動是否有效作出判斷”,“一項爭端發(fā)生,所有成員國應善意參與這些程序,以謀求解決爭端”。這一理念已經(jīng)為多數(shù)成員國所接受。而其也不可避免地存在一些缺陷,如對發(fā)展中國家的傾斜性條款多半流于言語上,難以具體操作執(zhí)行;發(fā)展中國家難以真正實行交叉報復方式;發(fā)展中國家的建議難在WTO通過等等。因此,如果在國際貿(mào)易爭端中,動輒啟用WTO爭端解決機制,恐怕會適得其反。即使在啟用WTO爭端解決機制時,也應強調(diào)以磋商為主、專家組程序為輔的原則,不要隨意采取報復措施。即便采取報復措施,也要謹慎研究策略,爭取與共同利益方聯(lián)盟,在多投訴方的爭端解決程序中加強實力。
(二)加強對“301條款”的研究,有針對性地采取相應措施
應對“301條款”,必須加強對其實質(zhì)性要求、程序、報復、其他貿(mào)易伙伴的反應和對策、發(fā)展動態(tài)及相關法律和政策的深入全面的研究和分析,尤其是從入世前后“301條款”對中國的多次調(diào)查和談判中汲取經(jīng)驗和教訓。絲路印象美國事業(yè)部分析師認為可以從以下方面有針對性地采取相應的措施。第一,“301條款”實際上開創(chuàng)了“國內(nèi)法律程序適用于國際貿(mào)易爭端”的先例。有學者認為我國可以效法歐盟的做法,一邊和“301條款”做堅決的斗爭,一邊“以其人之道,還治其人之身”,建立自己的貿(mào)易壁壘制度,創(chuàng)設完整和配套一致的法律體系并爭取得到國際社會的認可。但目前我國只有《對外貿(mào)易法》和《反傾銷條例》簡單和籠統(tǒng)的規(guī)定,無法與“301條款”相比。所以建立自己的貿(mào)易保障法律體系,在一定范圍內(nèi)有助于保護自己應有的貿(mào)易權利和提高自己的國際地位,中國法院也就能夠有法可依。第二,不囿于對“301條款”調(diào)查所針對之做法的研究,應全面了解和分析美國國家貿(mào)易評估報告所列舉的外國政府的做法及主要貿(mào)易障礙的做法,未雨綢繆,做好防范準備和措施。第三,根據(jù)美國貿(mào)易法關于貿(mào)易壁壘的實踐,尤其是在知識產(chǎn)權領域,還有可能出現(xiàn)類似“301條款”的其他條款的挑戰(zhàn),必須予以重視和研究。
(三)完善國內(nèi)立法,加大執(zhí)法力度,全面與WTO接軌
《建立WTO協(xié)定》第16條第4款規(guī)定:“每個成員方應保證其法律、規(guī)章與行政程序符合附件各協(xié)議規(guī)定的義務”,中國國內(nèi)立法應盡量與WTO爭端解決機制的規(guī)則接軌。一方面,應根據(jù)加入WTO的要求和承諾,查查我國現(xiàn)有立法和規(guī)定有哪些與WTO規(guī)則沖突或不夠協(xié)調(diào)的地方,并結合國情予以修改;同時適當、適時地加強保護性立法,比如在反傾銷、反補貼等問題上。另一方面,要加強執(zhí)法力度,尤其是知識產(chǎn)權保護法的執(zhí)法力度。
從中美知識產(chǎn)權的爭端來看,美國動用“301條款”對中國知識產(chǎn)權的調(diào)查的主要因素就是執(zhí)法不力,而非無法可依。入世對我們的知識產(chǎn)權保護提出了更高的要求。若我們不能對有關締約方知識產(chǎn)權權利人的合法權益提供有效的保護,就有可能會被在WTO爭端解決機制的裁決下終止應享有的減讓等優(yōu)惠待遇,直至受到交叉報復和跨部門報復。因此,加強知識產(chǎn)權保護,特別是對假冒、盜版等行為進行有效、有力地打擊、制裁,顯得尤為重要。
(四)加強國內(nèi)行業(yè)協(xié)會建設,提高國際競爭力
美國公司和行業(yè)協(xié)會在貿(mào)易戰(zhàn)中扮演著不可忽視的角色,與“301條款”調(diào)查有關的許多案例就是由利益受到侵害的公司和行業(yè)協(xié)會提出申訴的。
過去曾有外國政府對中國產(chǎn)品提出反傾銷調(diào)查而中國企業(yè)無人應訴的尷尬事情[20]。這一方面說明行業(yè)協(xié)會、商會建設的重要性。另一方面也向我國提出了新的要求,應該在法律上、體制上確立產(chǎn)業(yè)協(xié)會、商會的作用,賦予一定的權利和職責。它們代表企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的利益,向政府提供建議、提出申訴。在遇到國際貿(mào)易糾紛時,產(chǎn)業(yè)協(xié)會、商會可以搜集相關資料和證據(jù)交給政府,再由政府權衡如何通過WTO的爭端解決機制來解決問題,以保護我國企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的合法權益。同時,政府積極完善相關的法律制度,使得本國企業(yè)盡可能地不因為本國的法律問題受到制裁,并且方便企業(yè)尋求救濟的渠道。
中國晚清思想家鄭觀應曾言:“公法乃憑虛理,強者可執(zhí)其法以繩,弱者必不免隱忍受屈也。是故有國者,惟有發(fā)憤自強,方可得公法之益;倘積弱不振,雖有公法何補哉?”在解決國際爭端中,最終能迫使一個國家能夠執(zhí)行裁決的還在于政治實力和經(jīng)濟實力。因此,我國入世后,加快市場經(jīng)濟建設和政治體制改革的步伐,不斷增強綜合國力,乃是立足全球經(jīng)濟一體化大潮的根本。 以上內(nèi)容摘自絲路印象(www.miottimo.com)美國事業(yè)部。若轉(zhuǎn)載，請注明出處。
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