2022年美國對外資的國家政策規(guī)定及其問題啟示

來源：絲路印象 2024-07-19 17:34:02 瀏覽：2053 收藏

美國對外資進(jìn)入的安全審查制度及啟示(一)

根據(jù)絲路印象投資分析美國事業(yè)部撰寫并發(fā)布的《2022-2026年后疫情時代美國投資環(huán)境及發(fā)展?jié)摿蟾?/a>》數(shù)據(jù)顯示，2007年9月28日，中國華為技術(shù)有限公司宣布將收購美國的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造商3Corn公司，美國國防部主張對此交易進(jìn)行嚴(yán)格審查。2007年10月23日，中國的中信證券公司與美國的貝爾斯登公司簽署互相持股協(xié)議,“中信證券”將購入相當(dāng)于貝爾斯登6％股權(quán)的證券，美國馬上表示將對此交易展開審查。近年來，類似的事件越來越多，中國企業(yè)在美國投資或并購，往往以失敗告終，其重要原因是美國嚴(yán)格的安全審查制度。絲路印象投資分析美國事業(yè)部根據(jù)對美國市場多年的實地調(diào)研經(jīng)驗，系統(tǒng)的分析了美國對外資的國家政策規(guī)定及其問題啟示

一、外資國家安全審查制度的內(nèi)容

對外國投資的國家安全審查制度實質(zhì)上是一種投資準(zhǔn)入壁壘，指東道國在投資準(zhǔn)入環(huán)節(jié)通過設(shè)置安全審查的程序、制度和行為，對可能威脅國家安全的外國投資并購活動或經(jīng)營實體禁止或限制進(jìn)入到有關(guān)國家安全、國計民生或公共利益的關(guān)鍵部門和產(chǎn)業(yè)，以保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)和國家安全。其方式有：東道國違反與投資國共同參加的與投資有關(guān)的多邊條約或與投資國簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)定；對外國投資進(jìn)入該國造成或可能造成不合理的阻礙或限制；對外國在該國投資所設(shè)經(jīng)營實體的經(jīng)營活動造成或可能造成不合理的損害；未按WTO有關(guān)規(guī)定向外國投資開放特定領(lǐng)域，為外國投資進(jìn)入設(shè)置障礙。東道國對外國投資進(jìn)行國家安全審查制度有以下功能：第一，限制外資的技術(shù)控制。高新技術(shù)往往有巨額壟斷利潤，而且對國防工業(yè)有重大影響。國家安全審查可嚴(yán)格控制本國高新技術(shù)尤其是國防科技的擴(kuò)散，同時，可防止外商控制本國工業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)和削弱本國的實力，減輕本國對外國的技術(shù)依賴。第二，限制外資的行業(yè)控制。國家安全審查可控制外資進(jìn)入到本國與國家安全、國計民生或公共利益有關(guān)的行業(yè)，防止外資尤其是外國政府控制的資本對本國某行業(yè)的過度投資而造成的行業(yè)壟斷或把持本國經(jīng)濟(jì)命脈，第三，限制外資的市場控制。國家安全審查可防止外資對本國民族品牌的控制，防止外資對某地區(qū)內(nèi)骨干企業(yè)的過度并購而造成對某些關(guān)鍵行業(yè)和地區(qū)的市場壟斷。第四，限制外資的環(huán)境破壞。國家安全審查可在防止外資進(jìn)入的同時將高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到本國，危害本國的生態(tài)環(huán)境和國民健康。因此，不難理解美國為何對中國投資頻頻實施國家安全審查。中國始終是美國外國投資委員會重點(diǎn)防范和審查的對象，早在1990年，老布什總統(tǒng)就根據(jù)該委員會的建議以妨礙國家安全為由下令禁止將西雅圖的飛機(jī)零件制造公司出售給中國。近期，華為準(zhǔn)備收購的3Com公司曾經(jīng)是美國最大的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造商，據(jù)稱有一種“預(yù)防入侵”的技術(shù)可幫助抵御黑客，美國防部擔(dān)憂華為收購3Com等于把美國國防科技大門的鑰匙賣給中國軍方，因此主張對此并購案進(jìn)行嚴(yán)格審查。而中信證券的最大股東是中國的國有企業(yè)中信集團(tuán)，美國對外國的“國有企業(yè)”有很高的警惕性和嚴(yán)格的審查程序。2005年，中國海洋石油公司要與美國的雪佛龍石油公司競購尤尼科石油公司，震動了美國政界。雖然這筆并購不涉及國家安全問題，雖然中海油的報價優(yōu)于雪佛龍的報價,但因為涉及到能源這樣的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和中海油的政府背景，還是遭到美國國會的干涉和審查，最后以失敗告終。

國投資與國家安全法案》(簡稱FINSA)。這是對《?？松鹆_里奧修正案》的進(jìn)一步修訂。FINSA做出了更為嚴(yán)格的審查規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)了對外國企業(yè)在美投資的審查，其主要內(nèi)容包括：

(一)加強(qiáng)外國投資委員會的作用和審查力度。FINSA規(guī)定，由財政部長擔(dān)任外國投資委員會主席。此外，委員會還增加了能源部、勞工部和國家情報局3個成員。能源部和勞工部的加入意味著涉及美國能源等戰(zhàn)略資產(chǎn)的外資并購案將受到特別關(guān)注，并購導(dǎo)致的美國國內(nèi)就業(yè)問題也會納入審查范圍。FINSA專門規(guī)定了國家情報局在審查中的調(diào)查職能，要求其必須對涉及的國家安全問題進(jìn)行“徹底的”分析。FINSA擴(kuò)大了政府對涉及國家安全和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域投資的外國企業(yè)的審查范圍和管理權(quán)限，提高了外國投資委員會的權(quán)力和地位，大大改變了美國政府對外國企業(yè)并購美國企業(yè)的態(tài)度。外國投資委員會審查作用的擴(kuò)大導(dǎo)致美國對外資進(jìn)入實施更多的行政干預(yù)。

(二)加強(qiáng)國會對審查的監(jiān)督。FINSA增加了高層簽署的條款及向國會報告和接受國會監(jiān)督的條款。FINSA規(guī)定，高層官員應(yīng)親自簽署提交給國會的審查和調(diào)查確認(rèn)書，應(yīng)簽署對涉及外國“國有企業(yè)”和“重要基礎(chǔ)設(shè)施”的收購免予調(diào)查的決定書。應(yīng)簽署根據(jù)“常青條款”啟動再調(diào)查的決定書。同時。外國投資委員會應(yīng)在所有審查和調(diào)查程序結(jié)束后向國會以書面形式報告所審查和調(diào)查的詳細(xì)內(nèi)容，并保證該交易將不會對國家安全構(gòu)成威脅，或保證緩和協(xié)議已解決所有疑點(diǎn)。外國投資委員會還應(yīng)向國會提交詳盡的年度報告，而國會高級成員可對有關(guān)情況進(jìn)行質(zhì)詢。

(三)審查范圍擴(kuò)大。《?？松チ_里奧修正案》對外國投資的審查主要集中于對美國國防安全的直接影響，而FINSA則側(cè)重于美國的國家安全。顯然，F(xiàn)INSA擴(kuò)大了審查范圍。首先。FINSA加強(qiáng)了對重要技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施交易的審查，明確要求對外資收購“重要基礎(chǔ)設(shè)施”及與美國國家安全有關(guān)的核心基礎(chǔ)設(shè)施、核心技術(shù)及能源等核心資產(chǎn)成為審查的主要內(nèi)容。其次，F(xiàn)IN－SA加強(qiáng)了對外國“國有企業(yè)”投資的安全審查，外國國有企業(yè)在美國的并購受到嚴(yán)格限制。第三。FINSA明確了審查要考慮該外國政府與美國之間的外交一致性，在多邊反恐、防止核擴(kuò)散及出口限制方面的政策一致性，以及是否在地區(qū)范圍內(nèi)對美國具有潛在軍事威脅等。這預(yù)示著對來自中國等與美國外交一致性不強(qiáng)的國家將面臨不利局面。第四，F(xiàn)INSA規(guī)定，總統(tǒng)和外國投資委員會有權(quán)將其認(rèn)為需要予以考慮的其他任何因素納入審查范圍，這增強(qiáng)了總統(tǒng)和委員會對外資審查的權(quán)限。

(四)審查程序更復(fù)雜和嚴(yán)密。FINSA在保持以往對外來投資審查的框架下，賦予外國投資委員會更多的權(quán)力，同時加強(qiáng)了國會對其審查過程和透明度的監(jiān)督。首先，F(xiàn)INSA要求外國投資委員會對審查過的交易類型發(fā)布指南，以增加外國投資委員會審查的透明度和提高外國投資的可預(yù)期性。其次，F(xiàn)INSA對外國投資委員會使用“常青條款”做出嚴(yán)格限制，規(guī)定只有當(dāng)交易方向外國投資委員會提交的信息存在實質(zhì)性虛假或錯誤，或在故意嚴(yán)重違反減緩協(xié)議且無其他救濟(jì)措施的情況下。外國投資委員會才有權(quán)重新調(diào)查以前審查過的交易，這在很大程度上限制了外國投資委員會的權(quán)力濫用。第三，審查程序更復(fù)雜，外資并購的政治壓力加大。一般并購案的審查期限是30天，如無異議即可獲得批準(zhǔn)。若有異議旦并購交易方未與外國投資委員會達(dá)成協(xié)議或涉及外國政府控制的并購案，則必須再進(jìn)行45天的深度審查。深度審查結(jié)束后，總統(tǒng)還有權(quán)在15天內(nèi)進(jìn)行進(jìn)一步審查。審查期限的延長使外國企業(yè)將長期處于美國的政治壓力之下，增加了并購的不確定性。同時，F(xiàn)INSA將外國投資委員會的很多現(xiàn)行做法以法律形式固定下來，明確了審查標(biāo)準(zhǔn)、程序和監(jiān)督，有利于減緩泛政治化傾向。